Файл: Национальная безопасность РФ: региональный аспект..pdf

Дальнейшим развитием этих общих положений федерального закона явилась Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ № 683 от 31 декабря 2015 г. В ней констатируется в качестве одного из главных направлений «обеспечения государственной и общественной безопасности... усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности и прав собственности»^[30], а также наличие регионального уровня состояния национальной безопасности.

В соответствии с п. 64 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации «стабильное состояние национальной безопасности на региональном уровне обеспечивается путем сбалансированного, комплексного и системного развития субъектов Российской Федерации, расширения и укрепления хозяйственных связей между ними»^[31]. Такова позиция федерального центра.

В субъектах Российской Федерации термин «региональная безопасность» чаще всего понимается либо как проекция задач обеспечения национальной безопасности на уровень региона, либо как проекция государственной региональной политики на уровень субъекта Российской Федерации с учетом специфических проблем безопасности субъекта РФ. В частности, действующее с 2012 г. в Костромской области управление региональной безопасности Костромской области осуществляет «функции по проведению государственной и выработке региональной политики, нормативному правовому регулированию в сфере обеспечения региональной безопасности, защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, охраны собственности и правопорядка, противодействия терроризму и экстремизму, борьбы с преступностью»^[32].

Главное управление региональной безопасности Омской области в качестве уполномоченного органа исполнительной власти Омской области обеспечивает «реализацию мероприятий в сферах гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, использования атомной энергии, обеспечения радиационной безопасности населения Омской области, пожарной безопасности, российского казачества, обеспечения правопорядка и организации участия граждан в охране общественного порядка и <является органом,> координирующим деятельность иных органов исполнительной власти Омской области в указанных сферах»^[33].

Региональная безопасность обоснованно связывается с уровнем обеспечения национальной безопасности. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации указывает на восемь основных видов национальной безопасности, которые являются такими же и на региональном уровне (государственная, общественная, информационная, экологическая, экономическая, транспортная, энергетическая безопасность, безопасность личности). А национальная безопасность обеспечивается реализацией комплекса политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер. Причем в деятельности по реализации такого комплекса мер принимают участие органы государственной власти федерального и регионального уровней, а также органы местного самоуправления, взаимодействующие с институтами гражданского общества. Таким образом, безопасность региона не имеет элементов, отсутствующих на национальном уровне, и является по своей сути составной частью национальной безопасности. Более того, на региональном уровне отсутствуют некоторые элементы национальной безопасности (например, такие, как военная, пограничная безопасность, имеющие общегосударственный характер, поскольку угрозы в таких аспектах не могут исходить от соседних регионов - субъектов Российской Федерации). Таким образом, вывод о региональной безопасности как составном элементе национальной безопасности более низкого уровня является обоснованным.

В результате проведенного анализа можно охарактеризовать региональную безопасность следующим образом: региональная безопасность - это состояние защищенности личности, общества и части государства от угроз безопасности, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, устойчивое социально-экономическое развитие в пределах субъекта (группы субъектов) Российской Федерации.

3. Совершенствование обеспечения национальной в России на региональном уровне

В региональном сообществе важной проблемой является внутренняя политическая безопасность. На стратегическом уровне планирования внутренней безопасности субъекты регионального уровня государственного управления должны стремиться к выявлению и определению интересов региона (субъекта федерации), но учитывать при этом национальные интересы государства, поскольку именно властная элита в условиях России, как правило, выступает ведущим упорядочивающим фактором функционирования регионального сообщества.

Устойчивость социально-экономического положения крупного и, в определенных рамках, самодостаточного территориального образования (субъекта РФ), сохранение последним своего политического и экономического статуса в значительной мере определяется не только наличием внешних и внутренних угроз, но и способностью, и возможностью региональных структур управления своевременно оценивать внешние и внутренние угрозы региона, обеспечивать разработку и реализацию комплекса превентивных мероприятий противодействия источникам риска, осуществлять полномасштабные действия по ликвидации возникающих кризисных явлений и их последствий.

Взаимодействие федерального и регионального уровней государственного управления оказывает большое влияние на политическую безопасность государства, от этого также зависит функционирование экономического механизма страны, хозяйственные связи, условия движения, товаров, капитала и рабочей силы, а следовательно, экономический потенциал страны, ее экономическая безопасность. Оно в значительной степени зависит от уровня политического консенсуса и политической стабильности. Об этом неоднократно упоминал доктор политических наук О.Ф. Шабров: «При оценке эффективности вся-кого управления используют два критерия: степень достижения целей и системная стабильность»^[34]. О.Ф. Шабров в аналогичном ключе отмечает, что неэффективная власть не может в течение длительного времени оставаться стабильной. При этом эффективность власти им соотносится с ее легитимностью. По мнению автора, эти две характеристики диалектически взаимосвязаны — «легитимность власти определяется ее эффективностью, а эффективность зависит от ее легитимности, поскольку по мере утраты легитимности действия власти начинают встречать все более активное сопротивление общества»^[35]. Таким образом, действие описываемого О.Ф. Шабровым фактора поддержания устойчивости политической системы основано на взаимообусловленности двух отдельных детерминант — эффективности и легитимности.

В области управления процессом реализации задач перехода государства и его регионов на путь стабильного развития при анализе проблемы политического управления подвергается детальному рассмотрению принцип политической обратной связи, выступающий общим механизмом саморегуляции и поддержания всей социально-политической системы. Суть принципа политической обратной связи заключается в том, что любое отклонение управляемой подсистемы от параметров, заданных управляющей подсистемой, должно порождать действие, корректирующее эти параметры^[36]. В этой связи политическая обратная связь выступает в качестве наиболее общего политического механизма обеспечения стабильности общества. Если в обществе нет согласия по фундаментальным основам общественной жизни, политические противоречия между федеральными и региональными элитами таят в себе заряд политического напряжения и возможность дестабилизации.

Проблема стабильности регионов влияет на статусность и иерархичность моделей управления субъектов РФ. Подчеркивая важность регионов в политическом процессе модернизирующейся России, отметим их влияние на региональную политику и на обеспечение национальной и региональной безопасности. Существует отождествление социально-экономической и региональной политики. Важную роль в развитии методологии региональных преобразований сыграли экономисты М.Н. Бандман, А.Г. Гранберг, П.А. Минакир, Т.Г. Морозова. Наиболее общим объектом региональной политики являются регионы — территориальные части страны, отличающиеся друг от друга географическими условиями или определенной внутренней целостностью.

На реализацию территориальной целостности и стабильности государства влияют следующие факторы: географическое положение, экономическая структура региона, история развития, социально-культурная специфика, политическая характеристика пространства. По свидетельству С.Г. Кирдиной, «к базовой структуре политической власти институтов, регулирующих характер региональных отношений, относятся:

— иерархия статусов региона;

— административно-территориальное деление государства;

— вертикаль органов регионального управления;

— выборность региональных органов управления»^[37].

Признав неизбежность централизации правового регулирования, следует отметить, что этот процесс не должен переходить в унитаризм. Четкое разграничение полномочий и распределение прав между федерацией и ее субъектами должно осуществляться на основе федеративного характера связей. Сотрудничество и совместное осуществление государственной власти на принципах федерализма — залог успеха российской государственности. В настоящее время следует, прежде всего, стремиться к устранению различий в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации, к установлению общих правил взаимодействия Федерации и субъектов по предметам совместного ведения.

Существует отработанный механизм взаимодействий Центра и регионов. Республики имеют привилегированные положения при осуществлении бюджетной политики, по контролю над ресурсами, что закладывает объективную базу под сепаратизм регионов и свидетельствует о не-способности федеральных органов власти удовлетворить запросы регионов.

Налицо и другая тенденция развития региональной политики: стремление Центра перераспределить властные полномочия между Центром и регионами в свою пользу. Эта тенденция проявляется в следующих действиях российской исполнительной власти:

1) восстановление и укрепление вертикали власти;

2) изменение порядка формирования корпуса региональных руководителей;

3) пересмотр структуры устройства с укреплением субъектов федерации.

Рассмотрим последовательно эти позиции. «Централизаторская» линия на укрепление вертикали власти проявляется в расширении полномочий территориальных структур федеральных исполнительных органов. В практической политике это проявляется в создании межрегиональных структур федеральных органов (общее представительство Пенсионного фонда, региональные отделы по борьбе с организованной преступностью, объединяющие территории нескольких субъектов). По свидетельству Н. Лапиной и А. Чириковой: «Изменение порядка формирования корпуса региональных руководителей предполагает отмену выборности глав регионов и руководителей местного самоуправления и возвращение к принципу их назначения Президентом Российской Федерации»^[38].

Актуальной является и проблема объединения субъектов Федерации и создания 20-25 укрупненных субъектов. Более того, предполагается реорганизация устройства Российской Федерации до 8.11 единиц и превращение межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в полноценные субъекты федерации. В регионах набирает силу местное самоуправление, которое может в перспективе ограничить не только губернаторскую власть на местах, но и противостоять центру. Но его «огосударствление» и слабая экономическая база не способствует развитию местного самоуправления. Таким образом, на региональную политику влияют как местные территориальные образования, так и соотношения сил между Центром и регионами.

Управление в субъектах федерации должно быть ориентировано на постепенное сокращение субсидий в экономике, заимствований из федерального бюджета, на использование природно-экономических возможностей для привлечения частного капитала и инвестиций зарубежных стран (региональный маркетинг). Как отмечает Г.А. Киперман: «В последние годы мировую хозяйственную систему характеризуют все более интенсивные и глубокие взаимосвязи и взаимозависимости. Одной их основных тенденций развития современной экономики является непрерывный процесс «встраивания» отдельный регионов в мировую экономическую систему — без этого развитие национальной экономики существенно затрудняется»^[39].

На положение регионов страны влияют внешние факторы: место страны в мировой экономике и геополитике, экономическая и политическая стабильность, финансовая и налоговая системы. К внутренним факторам, предопределяющим успешность выхода региона на мировой рынок, относятся: уровень экономического развития региона, комплекс его ресурсов, экономико-географическое положение, состояние инфраструктуры, информационная прозрачность, конкурентоспособность экспортной продукции, а также многие другие составляющие. И если решение внешних проблем практически полностью зависит от государства, то некоторые внутренние факторы во многом зависят от самого региона, его руководства и проводимой им политики.

Было бы преувеличением настаивать на том, что сейчас в России нет никакой региональной политики. В России, как практически и во всех других странах, существует территориальное распределение государственных средств. Государство обеспечивает поддержку регионам, на территории которых производится добыча угля, территориям, которые подверглись экологическим бедствиям, а также социальную поддержку наиболее нуждающимся регионам. Эта поддержка осуществляется через бюджет. В общем, приблизительно 15 % национального бюджета используется на помощь закрытым городам, на поддержку региональных бюджетов, финансирование региональных программ, т.е. на региональные нужды. Однако во многих случаях при таком перераспределении отсутствуют официальные критерии; как результат — присутствует некоторый элемент субъективности.

Политические факторы оказали особо сильное влияние на перераспределение ресурсов. В период 90 гг. XX в. президент и правительство одобрили 70 указов и за-конов о регионах, и практически в каждом из них речь идет о предоставлении дополнительных прав и/или средств. Однако перед вынесением этих официальных решений не был проведен общий региональный анализ. Таким образом, не совсем ясно, была ли направлена помощь именно в те регионы, которые в ней более всего нуждались. Программы по развитию регионов могут рассматриваться как часть федеральной региональной политики, в случае, если эти программы подготовлены для территорий, которые переживают тяжелейший кризис. Регионы получили бюджетные программы. Это Сибирь, Дальний Восток, восточный район озера Байкал, Мордовия, Северная Осетия, Псковская область, Бурятия, Республика Саха, Краснодарский край и Удмуртия. Выбор этих регионов объясняется политическим давлением региональных лидеров в Москве, лоббирующих свои интересы. В большинстве случаев любая попытка решить наиболее острые проблемы кризисных регионов за счет предоставления им исключительных экономических преимуществ (налоги, кредиты на экс-портных рынках) не служит выполнению предполагаемой цели. Эти исключительные преимущества немедленно приведут к еще более напряженным межрегиональным от-ношениям.