Файл: Законы и подзаконные акты ( Нормативные правые акты как источник права ).pdf

Действующая Конституция Российской Федерации занимает главенствующее место в иерархии системы законодательства Российской Федерации, так как абсолютно все другие акты не могут ей противоречить.

Конституции так же могут приниматься и республиками – субъектами Российской Федерации.

Следующим видом основных законов являются федеральные конституционные законы.

В Российской Федерации перечень конституционных законов и предмет их регулирования исчерпывающе указаны в Конституции Российской Федерации. Они являются «прямым продолжением действия конституционных норм и принципов, издаются только по вопросам, предусмотренным конституцией»^[24].

Всего в списке имеется 14 пунктов – законы о порядке деятельности Правительства, судебной системы, Конституционном Суде, чрезвычайном положении и т.д. В качестве примера можно назвать Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2 «О Правительстве Российской Федерации» ^[25]; Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»^[26].

Все федеральные конституционные законы обладают повышенной юридической силой в соответствии с частью 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Они принимаются в особом порядке, а так же на них не может быть наложено отлагательное вето президента.

Кроме того, к основным законам относятся законы, вносящие изменения и дополнения в конституцию. К таким законам можно отнести закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации^[27]».

Текущие федеральные законы – это обычные законы, не обладающие особыми свойствами и принимаемые на основе Конституции Российской Федерации и конституционных федеральных законов в целях регулирования различных сторон общественной жизни. Данные законы выражаются в формах федерального закона или кодекса. Процедура принятия этих законов значительно упрощена по сравнению с конституционными законами.

Обыкновенные законы подразделяются на органические (кодифицированные) и чрезвычайные законы.

Кодифицированные законы представляют собой «единый и внутренне согласованный, непротиворечивый нормативно-правовой акт»^[28].

Примером такого закона можно считать Гражданский, Уголовный, Земельный, Налоговый, Жилищный и другие кодексы.

Надо отметить, что кодексы регулируют определенные сферы общественной жизни. Они обычно создаются, «когда необходимо изменить правовое регулирование в той или иной сфере общественных отношений либо если накоплен большой нормативный материал, требующий новых способов конструирования»^[29].

Как отмечает Л.А. Морозова, форма кодекса целесообразна для отраслевого правового регулирования. В то же время кодексы не имеют более высокой юридической силы, чем другие законы того же уровня.

К чрезвычайным (исключительным) законам относятся нормативные правовые акты, принятые при наступлении исключительной ситуации – при кризисных обстоятельствах природного, социального, политического или экономического характера.

Эти законы носят временный характер и действуют только в течение того времени, пока не исчезнут причины напряженности.

Кроме того, в юридической литературе в качестве особых групп законов так же выделяют законы о ратификации и денонсации международных договоров, модальные законы и делегированное законодательство.

1.2. Понятие и виды подзаконных актов

За исключение законов, все прочие нормативные акты, называются подзаконными актами.

Стоит отметить, что термин - подзаконные акты не встречается ни в Конституции Российской Федерации, ни в конституциях субъектов Российской Федерации.

Так, Ю.Б. Луговая отмечает, что для определения подзаконного акта «в российской Конституции для их наименования используются иные термины: «правовые акты» (ч. 1 ст. 15, п. 2 раздела 2), «нормативные акты» (ч. 2 и ч. 6 ст. 125) и «нормативные правовые акты» (ч. 3 ст. 15, п. "а" ч. 1 ст. 72, ч. 2, 4 - 6 ст. 76), наконец, «акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 2 ст. 85) и «акты государственных или иных органов» (ч. 2 ст. 120). Сравнительно редко этот термин употребляется в федеральных законах и в самих подзаконных актах»^[30].

Согласно «Большому юридическому словарю» подзаконный акт это «правовой акт органа государственной власти, имеющий более низкую юридическую силу, чем закон»^[31].

Основное назначение подзаконных актов состоит в конкретизации, развитии и обеспечении исполнения содержания законов относительно специфики определенных сфер общественной жизни.

Они представляют собой «взаимосогласованную иерархическую систему, каждый элемент которой, соответствуя актам более высокой юридической силы, служит юридической базой для актов, имеющих меньшую юридическую силу»^[32].

По своему содержанию подзаконные акты, как правило, являются актами различных органов исполнительной власти. По субъектам издания и сфере распространения они подразделяются на общие, местные, ведомственные и внутриорганизационные акты.

Общие подзаконные акты - это нормативно-правовые акты общей компетенции, действие которых распространяется на всех лиц в пределах территории страны. По своей юридической силе и значению в системе правового регулирования они следуют за законами.

К общим подзаконным актам относятся нормотворческие предписания высших органов исполнительной власти.

Надо сказать, что если рассмотрению законов в отечественной юридической литературе посвящено достаточно много работ, то система подзаконных актов еще не достаточно исследована.

В юридической литературе нет единого мнения по вопросу видов подзаконных нормативных актов Российской Федерации.

Одни авторы указывают следующую группу подзаконных актов:

1. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации.

2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

3. Ведомственные акты.

4. Акты органов исполнительной власти субъектов^[33].

Другими исследователями кроме выше перечисленных видов подзаконных актов принято еще выделять: решения, распоряжения и постановления местных органов государственного управления; нормативные правовые акты органов местного самоуправления и локальные нормативные правовые акты^[34].

Но, например, в противоположность вышесказанного М.А. Занина придерживается иной точки зрения и не относит нормативные правовые акты органов местного самоуправления к подзаконным нормативным правовым актам. Автор считает, что к подзаконным нормативным правовым актам относятся: «нормативные постановления палат Федерального Собрания; нормативные указы и распоряжения Президента Российской Федерации; - нормативные постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти»^[35].

Ее оппоненты А.Н. Головистикова, Ю.А. Дмитриева и Н.А. Власенко наоборот относят местные нормативные акты к подзаконным актам.

Наверное, стоит согласиться с мнением С.Ю. Суменкова, который замечает, что подзаконные акты представляют собой сложный и неоднородный конгломерат правовых актов, изданных различными субъектами и направленных на конкретизацию и дополнение положений законов. Автор констатирует, что «традиционно в систему подзаконных актов входят указы и распоряжения Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные акты (постановления, распоряжения, приказы, инструкции и т.п.) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления; локальные нормативные акты»^[36].

Что бы разобраться в классификации подзаконных актов последовательно попытаемся остановиться на каждом из них.

Первыми в иерархии подзаконных актов стоят указы и распоряжения Президента Российской Федерации.

Надо отметить, что они обладают высшей юридической силой и издаются на основе и в развитие законов. Данные акты «обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными и другими законодательными нормами»^[37].

В настоящее время весьма широка сфера правового регулирования, охватываемая указами и распоряжениями Президента.

Стоит сказать, что в юридической литературе предпринимались различные попытки классифицировать указы Президента Российской Федерации. Например, Л.А. Окуньков «предлагал выделять следующие виды указов главы государства:

1) указы исполнительного характера, определяющие порядок практической реализации законов;

2) директивные указы, содержащие поручения Правительству РФ и другим органам федеральной исполнительной власти;

3) программно-политические указы, которыми утверждаются разного рода программы, концепции, доктрины;

4) нормативные указы - указы, устанавливающие новые самостоятельные юридические нормы под условием непротиворечия законам»^[38].

Другой исследователь - А.П. Новиков помимо названных видов указов считает, что «целесообразным выделить: индивидуальные указы, которые реализуются путем издания актов индивидуального характера; комплексные указы - это указы, содержащие как нормативные положения, так и оперативно-распорядительные поручения; чрезвычайные указы, требующие одобрения со стороны парламента»^[39].

Указы Президента принимаются по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию. Указы Президента Российской Федерации могут быть нормативными или индивидуальными правоприменительными.

Нормативные указы обычно издаются в случае пробелов в праве. Примером здесь может служить Указ Президента Российской Федерации от 11.03.2010 № 293 «О военной форме одежды, знаках различия военнослужащих и ведомственных знаках отличия»^[40].

К индивидуальным указам следует отнести указы о награждениях, назначениях на государственные должности и др. Например, Указ Президента

Российской Федерации от 27.06.2017 № 288 «О награждении государственными наградами Российской Федерации»^[41].

Распоряжения Президента Российской Федерации принимаются обычно по конкретным текущим и процедурным вопросам. Например, Распоряжение Президента РФ от 18.05.2017 № 163-рп «Об утверждении плана перехода на использование отечественных геоинформационных технологий»^[42].

Стоит сказать, что хотя в юридической литературе можно встретить мнение, согласно которому Конституция Российской Федерации закрепляет, что нормативные указы Президента Российской Федерации обладают большей юридической силой, чем его распоряжения, но многие авторы не согласны с данным выводом. Например, М.В. Пресняков отмечает, что «для такого вывода недостаточно оснований, поскольку в Основном законе не содержится прямого сопоставления по юридической силе указов и распоряжений главы государства. Однако справедливости ради нужно отметить, что указы Президента РФ действительно «выделяются» Конституцией»^[43].

Так С.А. Авакьян отмечает, что непростая природа президентских указов проявляется в том, что «если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан считаться с этим. Однако если вопрос в законе не урегулирован, Президент вправе его урегулировать своим актом»^[44].

К следующей группе подзаконных актов относятся акты Правительства Российской Федерации.

Данные акты призваны в необходимых случаях урегулировать более подробные вопросы государственного управления экономикой, социальным строительством, здравоохранением, народным образованием, строительством вооруженных сил и т. д.

Статьей 115 Конституции Российской Федерации установлено, что на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

«Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации»^[45].

Постановления и распоряжения Правительства могут быть как нормативными, так и индивидуальными. Распоряжения принимаются обычно по конкретным вопросам. Нормативные постановления Правительства принимаются по широкому кругу вопросов в пределах его компетенции.