Файл: .Опыт реформирования естественных монополий в разных странах..pdf

Специальные полномочия Федеральной антимонопольной службы России (далее - ФАС России) в сфере регулирования электрической энергии и мощности определены в п.4 ст.21 и ст.25 Федерального закона «Об электроэнергетике» [6] и заключаются в следующем:

-осуществление контроля над деятельностью поставщиков для нормального обеспечения населения электрической энергии;

-установление надбавок, которые гарантируют и способствуют сбыту электроэнергии;

-утверждение и определение основных направлений программ по контролю и регулированию электрической энергии на оптовых и розничных рынках;

-утверждение инвестиционных программ с целью обеспечения оптовых и розничных рынков электрической энергией и мощностью;

-установление цен и тарифов при передаче электроэнергии по электрическим сетям;

-контроль над применением территориальными сетевыми организациями платы за технологическое присоединение;

-установление тарифов на тепловую энергию;

-согласование размещения объектов электроэнергетики на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации;

-контроль над применением регулируемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию. [18]

Статья 25 Федерального закона «Об электроэнергетике» [6] указывает, что антимонопольное регулирование на оптовом и розничном рынке электрической энергии осуществляется ФАС России. Антимонопольное регулирование в данной сфере базируется на системе регулярного контроля с целью предварительного предупреждения и пресечения возможных нарушений в данной сфере. Объектами антимонопольного контроля в названной сфере являются цены, процедура перераспределения долей в уставных капиталах участников рынка, согласованные действия субъектов рынка, уровень концентрации на оптовом рынке. Дополнительно ФАС России следит:

• за соблюдением соглашений или согласованных действий, направленных на изменение цен на рынке электроэнергии;
• за предоставлением обоснованных и необоснованных отказов от заключения договоров купли-продажи, оказания услуг в рамках рынков электрической энергии;
• за созданием благоприятных или ущемляющих условий для нормальной деятельности субъектов оптового и розничных рынков;
• за возможностями и условиями манипуляций за ценами на электрическую энергию;
• за фактами злоупотребления доминирующим или исключительным положением на рынке электрической энергии;
• за созданием препятствий доступа к услугам рынка, техническим и коммерческим инфраструктурам.

То есть, для успешного поддержания деятельности субъектов оптового и розничных рынков электрической энергии следует поддерживать конкурентные отношения между такими субъектами. Именно в этих целях законодатель наделил антимонопольные органы России широким спектром таких полномочий по контролю над субъектами электроэнергетики, к числу которых можно отнести помимо вышеуказанных полномочий, еще и:

• контроль над действиями НП «Совет рынка» и организаций коммерческой и технологической инфраструктуры оптового рынка электрической энергии («СО ЕЭС», «ФСК ЕЭС», «АТС»), а также над соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электроэнергии;
• контроль над соблюдением хозяйствующими субъектами, группами лиц и аффилированными лицами запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии;
• контроль над действиями субъектов оптового и розничных рынков электрической энергии (мощности) для установления случаев манипулирования ценами на электроэнергию;
• контроль над соблюдением субъектами оптового и розничных рынков электроэнергии требований антимонопольного законодательства;
• ведение реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке электроэнергетики долю в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на данном рынке. [18]

Для определения широты полномочий антимонопольных органов в сфере электроэнергетики необходимо знать основные нормы антимонопольного законодательства, распространяющиеся на субъектов отрасли. При применении Федерального закона «О защите конкуренции» следует помнить, что в сфере электроэнергетики существуют несколько естественно-монопольных видов деятельности: оказание услуг по передаче электроэнергии и по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, - которые также регулируются специальным законодательством и, прежде всего, Федеральным законом «О естественных монополиях». Экономическая природа естественной монополии такова, что ее субъекты заведомо доминируют на соответствующем товарном рынке. Следовательно, запреты закона «О защите конкуренции» и его санкции могут применяться и к субъектам естественной монополии в сфере электроэнергетики, если последние нарушают антимонопольное законодательство РФ.

Согласно ч. 5 ст. 5 Федерального закона «О защите конкуренции» [2], доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящимся в состоянии естественной монополии. Особо необходимо учитывать, что для таких субъектов не требуется проведение анализа рынка, достаточно доказать, что он осуществляет естественно-монопольный вид деятельности (оказание услуг по передаче электрической энергии или услуг по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике). Для установления доминирующего положения остальных субъектов (энергосбытовых организаций, гарантирующих поставщиков, производителей электроэнергии) антимонопольный орган проводит анализ соответствующего товарного рынка. В первую очередь, на указанных субъектов распространяются положения ст. 10 Закона «О защите конкуренции» - запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением. [2]

В ст.22 Федерального закона «О защите конкуренции» содержатся основные функции ФАС России, которые могут осуществляться в рамках контроля над рынками электрической энергии и мощностей [6]. В частности, ФАС России призван:

-обеспечивать контроль над соблюдением норм законодательства участниками рынков электрической энергии на территории России;

-выявлять нарушения антимонопольного законодательства, а также принимать меры для предотвращения возможных нарушений в порядке контроля над оптовым и розничными рынками электрической энергии и мощности;

-предупреждать развитие монопольной деятельности, недобросовестной конкуренции и других нарушений субъектами рынков электрической энергии;

-осуществлять государственный контроль над экономической концентрацией. [2]

Особая роль в регулировании вопросов оптового и розничных рынков в сфере электрической энергии и мощности принадлежит и другим нормативным документам. [18]

Например, в рамках Правил оптового рынка электрической энергии и мощности, которые были утверждены постановлением Правительства России от 27 декабря 2010 г. № 1172 определены общеправовые основы функционирования оптового рынка электрической энергии и отношений, которые складываются внутри него. Пункт 2 Правил № 1172 определяет, что манипулирование ценами на оптовом рынке — это совершение необоснованных действий, в том числе, с использованием своего доминирующего и исключительного положения на оптовом рынке, способные привести к существенным изменениям цены на оптовом рынке. Участники оптового рынка электроэнергии — это обычно поставщики электроэнергии и мощностей, а также покупатели этой энергии. Для участия в рамках такого рынка необходимо заключить соответствующий договор либо для осуществления торговли, либо присоединения к торговой системе [5].

Торговля электроэнергией на оптовом рынке осуществляется в следующем порядке:

• торговля электроэнергией по тарифам и ценам, определенным договорами о продаже энергии (регулируемые договоры);
• торговля электроэнергией по нерегулируемым ценам (свободные договоры);
• торговля мощностями по свободным ценам по результатам конкурентного отбора;
• торговля по конкурентному отбору для балансирования системы;
• торговля в рамках свободных договоров купли-продажи отклонений;
• торговля по договорам купли-продажи мощности по итогам дополнительного отбора инвестиционных проектов;
• торговля по договорам о предоставлении мощности.

Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии содержатся в постановлении Правительства России от 4 мая 2012 г. № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» [12].

Субъекты розничных рынков - участники отношений по производству, передаче, купле-продаже (поставке) и потреблению электрической энергии (мощности) на розничных рынках электрической энергии, а также по оказанию услуг, которые являются неотъемлемой частью процесса поставки электрической энергии потребителям (п.2 Постановления № 442). Пункт 27 Постановления № 442 определяет, что электрическая энергия реализуется на розничных рынках на основании договоров энергоснабжения и купли - продажи, которые и обеспечивают продажу электрической энергии.

Отдельного внимания заслуживает применение Правил определения и применения гарантирующими поставщиками нерегулируемых цен на электрическую энергию (мощность), утвержденных постановлением Правительства России от 29 декабря 2011 г. № 1179 [18].

Нерегулируемые цены на рынках электрической энергии действуют в определенных зонах, они определяются гарантирующими поставщиками в рамках ставок предельных уровней. Ставки нерегулируемых цен применяются к объемам покупки энергии и мощности, из которых уже исключены фактические объемы покупки для обеспечения потребления энергии населением. Для нерегулируемых цен установлены свои предельные уровни, которые распределяются по группам потребителей. Объем мощностей на услуги передачи электрической энергии определяется в рамках Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг.

Для урегулирования порядка реализации контрольных функций, ФАС России в 26 июня 2012 г. был утвержден приказ № 413 - Административный регламент ФАС по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за действиями субъектов оптового и розничных рынков манипулирования ценами на электрическую энергию на оптовом и розничных рынках электрической энергии [20].

Нарушение субъектом электроэнергетики любого из положений указанных документов влечет за собой возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства и, впоследствии, привлечение к административной ответственности. В постановлении Правительства РФ от 17 декабря 2013 г. № 1164 «Об утверждении Правил осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике» отмечается, что субъектами электроэнергетики часто допускаются нарушения антимонопольного законодательства [23.C.18].

Согласно п.4 Постановления № 1164, антимонопольное регулирование на оптовом и розничных рынках осуществляется ФАС России с помощью:

-установления критериев введения по зонам свободного перетока предельного размера цены на мощность для проведения конкурентных отборов мощности;

-установления перечня зон свободного перетока, в которых конкурентный отбор мощности проводится с использованием предельного размера цены на мощность;

-установления в целях обеспечения конкуренции дополнительных требований к ценовым заявкам поставщиков, занимающих доминирующее положение на оптовом рынке;

-утверждения методики определения соответствия ценовых заявок на продажу электрической энергии требованиям экономической обоснованности;

-утверждения порядка установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию.

Контроль над манипулированием цен на электроэнергию на оптовом рынке является одним из основных полномочий антимонопольного рынка в части поддержания нормального функционирования оптового и розничных рынков электрической энергии. ФАС России не единожды подчеркивала, что манипулирование ценами — это одно из самых существенных нарушений антимонопольного законодательства в сфере электрической энергии, поскольку последствия сказываются на многих участниках рынка, особым образом влияют на конечных потребителей. [23.C.18]

Сами антимонопольные органы признают, что возбуждают наибольшее количество дел по манипулированию ценами на рынке в отношении субъектов электроэнергетики по факту отказа от заключения договора или навязывания невыгодных условий договора (ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции») [2]. Однако до начала 2012 года актуальными оставались вопросы относительно установления условий и фактов манипулирования ценами на рынках, доминирующего положения субъектов рынков электроэнергии. Неясным оставалось также и то, что может ли субъект злоупотреблять свой рыночной властью в конкретной ситуации [2].

В 2012 году Президиум ВАС России дал ответы на эти вопросы, тем самым определив вектор дальнейшего развития и формирования правоприменительной практики в сфере манипулирования ценами на рынке электроэнергии.

Так, такого рода поведение недобросовестных участников розничных рынков электрической энергии (мощности) квалифицировалось антимонопольными органами в качестве нарушения п.9 ч.1 ст.10 Федерального закона «О защите конкуренции» , а именно как действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам [2].