Файл: Смелова С.В. Уголовная ответственность за превышение должностных полномочий.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 14.10.2020
Просмотров: 2780
Скачиваний: 18
Под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами и другими нормативными
1
См.:
Леванова М.Р., Соколова О.В. Уголовно-правовая
охрана предста
вителей
власти // Иваново-Вознесенский юридический
вестник. 2003. № 5-6.
С.
24.
2 См.:
Указ Президента Российской Федерации
от 28 декабря 2001 г. № 1500
(в ред. от
19.05.2009 г. № 567) «О комиссиях по вопросам
помилования на терри
ториях
субъектов Российской Федерации» // Рос.
газета. 2001. 30 дек.
3 Термин
«представитель» означает лицо, которое
действует в чьих-либо
интересах,
представляет область деятельности
(см.: Ожегов СИ. Словарь рус
ского
языка. С. 579).
4 Понятие
«надзорные органы» используется в п. 2
постановления № 6
Пленума
Верховного Суда Российской Федерации.
69
правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов1.
Функции по контролю и надзору выполняют федеральные органы исполнительной власти. Соответственно, ими могут быть наделены правоохранительные органы2. Контрольными функциями обладают органы местного самоуправления, в структуру которых входит контрольно-счетный орган (ч. 1 ст. 34, ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принт типах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3). Надзор от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов возложен на органы прокуратуры, не относящиеся ни к одной из ветвей государственной власти. Наряду с этим прокуратура участвует в правотворческой деятельности4.
Контрольные функции в установленной законом сфере деятельности может осуществлять государственная корпорация. Например, согласно ст. 7 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ (в ред. от 30.11.2011 г. № 347-ФЗ) «О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"»5 в области государственного управления использованием атомной энергии корпорация обеспечивает контроль за обращением и ведет государственный регистр ядерных материалов в Российской Федерации, осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов
1
См.:
Указ Президента Российской Федерации
от 9 марта 2004 г. № 314 (в
ред.
от 22.06.2010 г. № 773) «О системе и структуре
федеральных органов ис
полнительной
власти» //Рос. газета. 2004. 12 марта.
2 См.:
Указ Президента Российской Федерации
от 28 июля 2004 г. № 976 (в
ред.
от 05.09.2011 г. № 1146) «Вопросы Федеральной
службы Российской Федера
ции
по контролю за оборотом наркотиков» //
СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3234.
3 См.: Рос. газета. 2003. 8 окт.
4 См.:
Федеральный закон от 17 января 1992 г. №
2202-1 (в ред. от
21.11.2011
г. № 329-ФЗ) «О прокуратуре Российской
Федерации» // Там же.
1992.
18 февр.
5 См.: Там же. 2007. 5 дек.
70
и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях.
Таким образом, конструктивными признаками представителя власти выступают право и обязанность воздействовать на неопределенный круг лиц, предъявляя к ним законные требования, неисполнение которых влечет применение принудительных мер1. Представителями власти в УК РФ необходимо признавать: 1) лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть; 2) лиц, наделенных в установленном законом порядке от имени государственного органа или органа местного самоуправления распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им по службе лиц.
Наличие распорядительных полномочий, кроме того, является элементом организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций должностного лица, толкование которых вызывало сложности у 82% из опрошенных автором практических работников. Верховный Суд Российской Федерации разъясняет, что под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, связанные с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного (муниципального) учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в его служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий. Организационно-распорядительными функциями Верховный Суд Российской Федерации признает полномочия по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. В п. 4 постановления № 19 Пленума Верховного Суда Российской Федерации к последним, например, отнесены: выдача медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установление работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, прием экзаменов
1
См.: Бриллиантов А.В. Представитель
власти как субъект должностного
преступления
// Российское правосудие. 2008. № 12 (32). С.
57, 58, 61; Бюллетень
ВС РФ. 2009. № 1. С. 24.
71
и выставление оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии.
Как административно-хозяйственные функции в п. 5 вышеназванного постановления рекомендуется рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом, денежными средствами, находящимися на балансе или банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).
В уголовно-правовой литературе указанные функции в целом обозначаются как управленческие, выполняемые внутри органа, учреждения и распространяемые только на подчиненных по службе лиц1. Содержание этих функций регламентируется законами и основанными на них нормативными актами соответствующих органов, должностных лиц.
Анализ уголовных дел о превышении должностных полномочий показал, что в решениях правоприменителя приводятся отдельные положения нормативных актов относительно характера функций субъекта преступления. Однако в 28% дел лишь констатировалось наименование занимаемой должности, не обозначался вид функций и не мотивировались основания признания лица должностным2. Об ошибках в интерпретации функций свидетельствуют назначаемые наказания. Например, П., признанному должностным лицом по признаку осуществления функции представителя власти, было назначено дополнительное наказание в виде лишения права занимать должности, «связанные с осуществлением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций в органах внутренних дел»3.
Дискуссионным в научной литературе остается вопрос об отграничении организационно-распорядительных и профессиональных
1
См.:
Курс советского уголовного права / Н.А.
Беляев, Н.С. Лейкина, В.К.
Глистини
др.; Отв. ред. Н.А. Беляев. Л., 1978. Т. 4: Часть
Особенная. С. 228.
2 Например:
«...являясь должностным лицом - сотрудником
милиции»
(см.:
АЧГС ВО. 2004. Д. 1-48).
3 АНГС. 2004. Д. 1-551.
72
функций1. Высказывалось мнение и о невозможности определения субъекта должностного преступления в зависимости от выполнения профессиональных или служебных функций2. Несомненно, эти функции могут быть взаимосвязаны, но игнорирование их различий незаконно расширяет круг должностных лиц.
В правоприменении обозначенная проблема возникает главным образом в отношении субъекта получения взятки (ст. 290 УК РФ). В постановлении № 6 Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъяснено, что не являются субъектами получения взятки работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.
Судебная практика в настоящее время, в частности, относит к должностным лицам преподавателей государственных образовательных учреждений3. Так, доцент З. была осуждена по ч. 2 ст. 290 УК РФ. В приговоре указано, что З. за взятки ставила студентам университета положительные оценки по предметам, которые преподавала, без процедуры их приема. Суд признал З. должностным лицом по признаку выполнения организационно-распорядительных функций, так как она, «как преподаватель, наделена правом принятия у студентов зачетов, курсовых работ, экзаменов. Их несдача, то есть получение студентом неудовлетворительной оценки, влечет определенные правовые последствия: он не допускается к следующей сессии, не переводится на следующий курс, не получает официального вызова на сессию, следовательно, не имеет права на получение оплачиваемого учебного отпуска. Кроме того, может быть отчислен из вуза»4.
1
См.:
Волженкин Б.В. Служебные преступления:
Коммент. законодатель
ства
и судебной практики. С. 97-99; Шнитенков
А.В. Ответственность за пре
ступления
против интересов государственной службы
и интересов службы в
коммерческих
и иных организациях. С. 106-116.
2 См.:
Коржанский Н. Понятие должностного лица
// Советская юстиция.
1970. №21. С. 11.
3 См.:
Бюллетень ВС РФ. 2000. № 2. С. 12; 2001. № 1. С.
12; 2002. № 8.
С.
15.
4 АЧГС ВО. 2006. Д. 1-215.
73
В приведенном примере организационно-распорядительными признаны профессиональные функции преподавателя по проверке и оценке знаний. Аналогичная практика сложилась в других регионах1. Высшая судебная инстанция положила в основу отнесения данной категории работников к должностным лицам тот факт, что несдача зачета, экзамена, курсовой работы влечет правовые последствия. Между тем суды обязаны исследовать все материалы дела в их совокупности и устанавливать, в каких случаях лицо наделялось организационно-распорядительными полномочиями. Как следует из материалов дела в отношении 3., в приговоре содержится ссылка на п. 3.11 устава университета. В соответствии с ним одним из оснований отчисления студента является «академическая неуспеваемость (при получении трех неудовлетворительных оценок или неликвидации академической задолженности в установленные сроки)»2. Решение об отчислении из учебного заведения принимает ректор. Однако суд не принял эти аргументы во внимание.
В уголовно-правовой литературе предлагается общим критерием должностных лиц считать совершение ими юридически значимых действий, связанных с установлением, изменением или прекращением прав и обязанностей иных лиц3. Именно такой подход обусловил вышеуказанную позицию, которая в настоящее время представлена в п. 4 постановления № 19 Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Вместе с тем некоторые ученые отмечали, что юридически значимые действия могут совершать и недолжностные лица4, специфика же действий должностного лица состоит в управлении людьми, материальными и денежными средствами от имени государственных органов5. Кроме того, следует согласиться с Н.А. Егоровой в том, что признание организационно-распорядительными функций, осуществляемых в отношениях «неподчиненности по службе... не
основано на законе. Эти функции связаны с распорядительством, но едва ли - с организацией»1.
Высшая судебная инстанция последовательно придерживается обозначенного выше подхода, поэтому наиболее приемлемым представляется включение в УК РФ нормы об ответственности служащего государственного (муниципального) органа или учреждения, не являющегося должностным лицом, в случае получения незаконного вознаграждения за совершение им с использованием служебного положения в интересах взяткодателя юридически значимых действий. Следует отметить, что применительно к УК РСФСР 1960 г. Верховный Суд СССР рекомендовал применять меры дисциплинарного характера к не относящимся к должностным лицам работникам, которые занимаются «поборами с граждан за оказание услуг, связанных с их производственной деятельностью, при отсутствии в этих действиях признаков иных преступлений»2.
Субъект превышения должностных полномочий реализует присущие ему функции постоянно, временно, по специальному полномочию.
Постоянное исполнение функций связано с замещением в определенном законом порядке должности в государственных (муниципальных) органах и учреждениях, Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Должность, согласно которой лицо наделено конкретными полномочиями, представляет собой «стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации»3. Так, должность муниципальной службы - это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, образуемая в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспече-