ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2672
Скачиваний: 2
Учитывая двойственное значение земли, законодатель определил необходимые приоритеты, поскольку без этого в нормотворческой и правоприменительной деятельности неизбежны юридические коллизии. Так, охрана земли имеет приоритетное значение перед ее использованием в качестве объекта недвижимости. Это означает, что собственники земельных участков владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, на основе норм гражданского законодательства, но лишь до пределов, определенных земельным и природоохранным законодательством, за которыми действия (бездействие) собственника могут нанести ущерб окружающей природной среде.
Приоритетное значение имеет также охрана жизни и здоровья человека. Поэтому деятельность в сфере как использования, так и охраны земель должна обеспечивать сохранение жизни человека или предотвращение вредного воздействия на его здоровье, даже если это потребует больших затрат.
В качестве еще одного приоритета назван приоритет сохранения особо ценных земель (ст. 100 Кодекса) и земель особо охраняемых территорий (ст. 95 Кодекса). Изменение целевого назначения земель, указанных в подп. 6 п. 1 ст. 1 Кодекса, запрещено или ограничено по правилам, установленным в данном подпункте. Правовую основу мер, обеспечивающих действие рассматриваемого принципа, составляют более конкретные нормы Кодекса и других федеральных законов.
Принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, обеспечивается действием конституционных норм, положений подп. 4 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 23, п. п. 3, 4 ст. 31 и других норм Кодекса. Например, согласно п. 2 ст. 23 установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Пункт 3 ст. 31 обязывает органы местного самоуправления информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земель для строительства тех или иных объектов. Согласно п. 4 ст. 31 Кодекса орган местного самоуправления должен информировать собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в связи с возможным изъятием их земельных участков. Действие рассматриваемого принципа обеспечивается также нормами гражданского законодательства Российской Федерации, законодательства о местном самоуправлении и других нормативных правовых актов.
Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов обеспечивается нормами как земельного, так и гражданского законодательства Российской Федерации. С одной стороны, по общему правилу подп. 5 п. 1 ст. 1 Кодекса, все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков; это правило развито и в других статьях Кодекса. С другой - при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон (ст. 273 ГК РФ).
Платность использования земли является отраслевым принципом земельного права, логически вытекающим из более общего принципа платности природопользования. Данный принцип является традиционным для российского земельного законодательства (см. например, ст. ст. 47 - 51 ЗК 1991 г.). Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата (для земельных участков, предоставленных в пользование на условиях аренды). Норма-принцип, установленная в подп. 7 п. 1 комментируемой статьи, получила конкретизацию, в частности, в ст. 65 Кодекса (см. указанную статью и комментарий к ней). Исключения из общего правила о платности землепользования могут вводиться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом указанные исключения ни при каких обстоятельствах не могут устанавливаться подзаконными правовыми актами, принятыми на федеральном и региональном уровнях.
Содержание принципа деления земель по целевому назначению на категории раскрывается, помимо подп. 8 п. 1 ст. 1 Кодекса, также в других его статьях, например, ст. ст. 7, 8, 77 - 103 и др.
Принцип разграничения государственной собственности на землю получает конкретное выражение в ст. ст. 16 - 19 Кодекса, определяющих общие правовые основы такого разграничения, и федеральных законах, например, в ФЗ от 17.07.2001 "О разграничении государственной собственности на землю" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.
Принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель реализуется, в частности в ст. ст. 77 - 103 Кодекса, регулирующих режим различных категорий земель.
Правовое регулирование использования и охраны земель основывается на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, установленном в подп. 11 п. 1 ст. 1 Кодекса.
Чрезвычайно важное значение имеет принцип разграничения норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Следует отметить, что вопрос о пределах гражданско-правового и земельно-правового регулирования весьма сложен и не имеет однозначного ответа в доктрине. Ориентиром здесь может быть правило п. 1 ст. 3 Кодекса о том, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. земельные отношения. Гражданское же законодательство первично эти отношения не регламентирует, но поскольку земля является объектом гражданского оборота, в котором участвуют субъекты гражданского права, многие отношения по поводу земли, в том числе и некоторые отношения, связанные с ее использованием, являются предметом гражданско-правового регулирования (см. ст. 2 ГК РФ). См. также ст. 3 Кодекса и комментарий к ней.
2. Пункт 2 ст. 1 Кодекса констатирует, что перечень основных принципов земельного законодательства, установленный в п. 1 данной статьи, не является исчерпывающим. При этом если в федеральных законах определяются и другие принципы указанной отрасли, то они не могут вступать в противоречие с нормами п. 1 ст. 1 Кодекса.
Статья 2. Земельное законодательство
Комментарий к статье 2
1. Прежде в ЗК 1991 г. земельное законодательство тоже структурировалось как самостоятельная отрасль, но в современных ему исторических и государственно-правовых условиях система отрасли определялась иначе. Комментируемая статья основывается на норме подп. "в" п. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Термин "законодательство" использован в п. 1 комментируемой статьи в узком смысле - под "законодательством" здесь понимаются только Кодекс (как вид федерального закона), федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Буквальное толкование нормы первого абзаца п. 1 позволяет утверждать, что собственно понятие "земельное законодательство" не охватывает правовые акты Президента РФ и органов, нормотворческие полномочия которых названы в п. п. 2 - 4 комментируемой статьи. Содержащиеся в таких актах нормы земельного права входят в систему отрасли права, а не отрасли законодательства.
Статья определяет иерархию правовых актов в системе земельного законодательства. Наибольшей юридической силой в этой системе обладают Кодекс и федеральные законы, регулирующие земельные отношения. К числу таких федеральных законов относятся, в частности, ФЗ от 02.01.2000 "О государственном земельном кадастре" <1>; ФЗ от 18.06.2001 "О землеустройстве" <2>; ФЗ от 17.07.2001 "О разграничении государственной собственности на землю" <3>; ФЗ от 14.03.1995 "Об особо охраняемых природных территориях" <4> и др. Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется специальным федеральным законом - ФЗ от 24.07.2002 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <5>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149; 2004. N 35. Ст. 3607.
<2> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582; РГ. 2005. 20 июля.
<3> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.
<4> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2002. N 1. Ст. 2; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1. Ст. 25; N 19. Ст. 1752.
<5> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018; 2003. N 28. Ст. 2882; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52. Ст. 5276; 2005. N 10. Ст. 758; РГ. 2005. 20 июля.
Уместно напомнить, что до введения в действие Кодекса, в период отсутствия полноценного федерального правового регулирования земельных отношений весьма бурно развивалось нормотворчество многих субъектов Российской Федерации в этой сфере (Татарстан, Воронежская, Саратовская области и др.). Кодекс определил место законов субъектов Российской Федерации в иерархии актов земельного законодательства - такие законы должны быть приняты в соответствии с Кодексом и федеральными законами (п. 1 ст. 2 Кодекса). Таким образом, официально констатирован очевидный факт - в системе земельного законодательства федеральные законы обладают большей юридической силой по сравнению с законами субъектов Российской Федерации.
Логическим продолжением норм первого абзаца п. 1 ст. 2 является правило, которое сформулировано во втором абзаце п. 1 комментируемой статьи: нормы земельного права, содержащиеся в Кодексе, обладают большей юридической силой по отношению к соответствующим нормам, установленным в других (т.е. не входящих в систему земельного законодательства) федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
Третий абзац п. 1 комментируемой статьи, не относя указы Президента РФ к актам земельного законодательства, в то же время допускает регулирование земельных отношений при помощи таких правовых актов. При этом указы Президента РФ обладают меньшей, по сравнению с Кодексом и федеральными законами, юридической силой. Под федеральными законами в данной норме следует понимать не только входящие в систему земельного законодательства, но и те, которые не имеют основным предметом регулирования земельные отношения, однако содержат отдельные нормы земельного права.
Следует отметить, что роль указов Президента РФ в регулировании земельных отношений была особенно значима в период их реформирования в условиях отсутствия надлежащего законодательного регулирования на федеральном уровне. Были приняты, например, следующие важнейшие Указы, которые составляли правовую основу земельной реформы: от 14.06.1992 N 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" <1>; от 23.04.1993 N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" <2>; от 27.10.1993 N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" <3>; от 14.02.1996 N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" <4>; от 07.03.1996 N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" <5>; от 07.06.1996 N 819 "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" <6>; от 16.05.1997 N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" <7>; от 26.11.1997 N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" <8>.
--------------------------------
<1> Ведомости РФ. 1992. N 25. Ст. 1427; СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2240; 1999. N 5. Ст. 651. Утратил силу.
<2> СА РФ. 1993. N 17. Ст. 1452; 1999. N 5. Ст. 651. Утратил силу.
<3> СА РФ. 1993. N 44. Ст. 4191; N 52. Ст. 5085; 1999. N 5. Ст. 651. Утратил силу - СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.
<4> СЗ РФ. 1996. N 8. Ст. 740. Утратил силу - СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.
<5> СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1026; 1999. N 5. Ст. 651. Утратил силу.
<6> СЗ РФ. 1996. N 24. Ст. 2875. Утратил силу - СЗ РФ. 1998. N 49. Ст. 6013.
<7> СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2240; 1999. N 45. Ст. 5418; 2003. N 13. Ст. 1229.
<8> СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5546. Утратил силу.
Большинство из этих указов впоследствии были признаны утратившими силу, поскольку в последние годы в правовом регулировании земельных отношений "центр тяжести" был смещен с указов Президента РФ в пользу федеральных законов и правовых актов Правительства РФ. Тем не менее названные выше указы сыграли существенную роль в становлении российского земельного рынка.
2. Правительство РФ вправе принимать решения, регулирующие земельные отношения, в пределах правомочий, определенных в порядке, установленном в п. 2 комментируемой статьи. Имеются в виду прежде всего нормы указанных в данном пункте нормативных правовых актов, из которых прямо следует право и (или) обязанность Правительства РФ принять соответствующее решение. Примерами могут служить, в частности, правила Кодекса, установленные в подп. 1 п. 1 ст. 8, п. 5 и п. 6 ст. 13, п. 2 ст. 14 и другие подобные нормы.
Непосредственно в Кодексе не установлено, что соответствующие решения Правительства РФ не должны противоречить Кодексу, а также федеральным законам и указам Президента РФ, регулирующим земельные отношения, однако это непосредственно вытекает из принципа законности в нормотворческой деятельности и обусловлено самой иерархией правовых актов в национальной правовой системе.
В соответствии со ст. 23 ФКЗ от 17.12.1997 "О Правительстве Российской Федерации" <1> Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478.
Роль российского правительства в регулировании земельных отношений весьма велика. За последнее десятилетие им было принято довольно много актов, регулирующих указанные отношения. Например, после введения в действие Кодекса постановлениями Правительства РФ были утверждены такие важные документы, как Положение об осуществлении государственного мониторинга земель <1>; Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации <2>; Положение о государственном земельном контроле <3>; Положение о контроле за проведением землеустройства <4>; Положение о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом <5>; Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота <6>; Положение о проведении территориального землеустройства <7>; Положение о разработке специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории <8>; Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства <9>; Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий <10>; Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости <11>; Правила расчета и взимания платы за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и за перевод земель лесного фонда в земли иных (других) категорий <12>; Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц <13>; Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения <14>; Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети <15>; Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков <16>; Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности <17> и др.