ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2700
Скачиваний: 1
Следующей формой последствий вредных негативных воздействий комментируемая статья называет загрязнение земель. Под загрязнением природной среды в целом понимается физическое, химическое, радиационное, ароматическое, биологическое или иное изменение качества вод, воздуха, почвы, лесов, превышающее установленные экологическими и правовыми нормами нормативы вредного воздействия на окружающую природную среду и создающее в результате этого угрозу здоровью населения, состоянию растительного и животного мира, генофонду человека, животных и растений, озоновому слою <34>. Это общее понятие дает представление о тех необратимых последствиях, к которым может привести загрязнение природы различными вредными веществами. Загрязнение же земель, в частности, это ухудшение в результате антропогенной деятельности (включая аварии) качества земель, в том числе лишенного плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т.п.), характеризующееся появлением (увеличением) химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого периода). При этом загрязнение земель, используемых в сельском и лесном хозяйстве, агрохимикатами связано с увеличением их содержания свыше предельных или ориентировочно допустимых концентраций в почве <35>. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" в статье 1 дает определение загрязнению почв, под которым понимается содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения. Земли подвергаются загрязнению в основном отходами промышленных предприятий, атомных станций или других установок; при разведке и разработке нефти, угля и других полезных ископаемых; при применении пестицидов и агрохимикатов в сельскохозяйственном производстве.
--------------------------------
<34> Большая российская юридическая энциклопедия // СПС.
<35> Приложение N 1 к Инструкции Минприроды от 25 мая 1994 г. N 160 "Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России" // БНА министерств и ведомств РФ. 1994. N 9. С. 29.
Что касается понятия захламления земель, то оно сформулировано в Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России (утверждена Приказом Минприроды РФ от 25 мая 1994 г. N 160) <36>. Под захламлением земель понимается размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.). В результате захламления поверхность земельных участков покрывается различными предметами, отходами производства - кирпичом, деталями и запчастями автомашин, цементом, стройматериалами или оборудованием. И хотя в результате захламления качественные характеристики земельного участка не изменяются, как при загрязнении, тем не менее использовать участок по назначению без предварительных работ по его восстановлению все равно невозможно.
--------------------------------
<36> БНА министерств и ведомств. 1994. N 9. С. 29.
Нарушением земель следует считать разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, проведение всех видов строительных, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы (см. Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <37>).
--------------------------------
<37> САПП РФ. 1994. N 10. Ст. 779.
Понятие восстановления земель сформулировано в статье 1 ФЗ от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения - сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством систематического проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий.
Статья 13. Содержание охраны земель
Комментарий к статье 13
Пункт 1 комментируемой статьи конкретизирует цели охраны земель, определенные в пункте 2 статьи 12, устанавливая юридические обязанности участников земельных отношений. Неисполнения обязанностей лицами, которым адресованы данные правовые нормы, в определенных случаях могут послужить основанием административной, дисциплинарной, а в отдельных случаях и уголовной ответственности (ст. ст. 74 - 76 ЗК РФ).
В целях охраны земель разрабатываются и реализуются специальные меры, которые включают мелиорацию, рекультивацию земель, защиту земель от различных негативных процессов (водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления и др.).
Одним из важнейших средств повышения плодородия земель, сохранения почв является мелиорация земель. Порядок проведения работ по мелиорации земель регулируется Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель". Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.
Работы по мелиорации земель проводятся на основе соответствующих планов. Планирование мелиорации земель проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию, в соответствии с федеральными и региональными (территориальными) программами в области мелиорации земель, а также по заказам собственников, владельцев и пользователей земельных участков (ст. 24 ФЗ "О мелиорации земель").
В Федеральном законе "О мелиорации земель" определен порядок использования земель для проведения мелиоративных мероприятий. Так, земельные участки, отнесенные в установленном порядке к мелиорируемым землям, предоставляются и изымаются для проведения мелиоративных мероприятий в порядке, предусмотренном земельным законодательством. Земельные участки, которые находятся в государственной собственности и на которых размещены государственные мелиоративные системы и находящиеся в государственной собственности отдельно расположенные гидротехнические сооружения, предоставляются безвозмездно организациям, осуществляющим эксплуатацию указанных систем и сооружений на праве постоянного (бессрочного) пользования.
После завершения мелиоративных работ объекты мелиорации подлежат приемке в эксплуатацию.
Приемка в эксплуатацию мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений проводится в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию.
Специальные меры предусмотрены для защиты различных объектов мелиорации. Так, строительство на мелиорируемых (мелиорированных) землях объектов и проведение других работ, не предназначенных для мелиорации земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режимов почв на мелиорируемых (мелиорированных) землях, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений. Любая деятельность на мелиорируемых (мелиорированных) землях должна осуществляться в соответствии с требованиями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию. Сооружение и эксплуатация линий связи, электропередач, трубопроводов, дорог и других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях должны осуществляться по согласованию с организациями, уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию, а также соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
Второй пункт комментируемой статьи определяет виды программ охраны земель и основные параметры содержания указанных документов.
Федеральные, региональные и местные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Подобные программы определяют перечни мероприятий, направленных на достижение этой цели. При разработке программ должны учитываться особенности хозяйственной деятельности, природные и другие условия соответствующей местности.
Примером может служить Федеральная целевая программа "Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна на период до 2010 г." (программа "Возрождение Волги"), утвержденная Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 1998 г. Данная программа имеет следующие положения: экологически безопасное развитие промышленного производства, экологически безопасное развитие сельского хозяйства, развитие особо охраняемых природных объектов.
Другой пример - Закон Владимирской области от 10 октября 2005 г. N 141-ОЗ "О целевой программе "Воспроизводство плодородия почв Владимирской области на 2006 - 2010 гг.". Ее задачи - улучшение мелиоративного состояния земель и работоспособности оросительных и осушительных систем; улучшение экологического состояния и предотвращение выбывания сельхозугодий из оборота; активное использование биоклиматического потенциала области и стабилизация сельхозпроизводства.
Согласно комментируемому пункту эффективность мероприятий и состояние земель оцениваются с учетом экологической экспертизы, а также санитарно-гигиенических и иных норм и требований.
Экологическая экспертиза - традиционная мера охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов в нашей стране. Целью экологической экспертизы является установление последствий изменения целевого назначения - негативного влияния на окружающую среду.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. от 15 апреля 1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г., 31 декабря 2005 г., 4, 18 декабря 2006 г.) <38> и иными нормативно-правовыми актами РФ и ее субъектов. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан, общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых является охрана окружающей природной среды.
--------------------------------
<38> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
Экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (ст. 1 Закона). При проведении экологической экспертизы оценивается возможное воздействие того или иного объекта на природу и то, в какой степени такое воздействие соответствует экологическим требованиям, что происходит в процессе оценки воздействия на окружающую среду. Статьями 11, 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" установлены объекты, подлежащие обязательной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне. В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" под заключением экологической экспертизы понимается документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов РФ.
Утвержденное заключение государственной экологической экспертизы является для заказчика намечаемой хозяйственной деятельности юридически обязательным документом.
Санитарно-гигиенические нормы и требования устанавливаются санитарным законодательством РФ, основную роль среди которого играет Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <39>.
--------------------------------
<39> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
Согласно пункту 3 комментируемой статьи к программам мелиорации, внедряемым технологиям предъявляются экологические и санитарно-гигиенические требования. При несоответствии данным требованиям любые программы, а также технологии использованию не подлежат, но законодатель здесь не раскрыл понятие "иные требования", что на практике может усложнить достижение целей охраны земель.
Согласно пункту 4 комментируемой статьи при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.
Порядок проведения работ по рекультивации земель в настоящее время урегулирован Постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <40>, а также принятым во исполнение данного Постановления Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. N 525/67 "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <41>.
--------------------------------
<40> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 10. Ст. 779.
<41> РВ. 1996.
Указанными актами устанавливается, что рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель. При необходимости в установленном порядке на эти цели могут направляться средства из других источников финансирования в соответствии с действующим законодательством.
Рекультивация нарушенных земель осуществляется для использования их в следующих целях: сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных. При этом рекультивация осуществляется в два этапа: технический и биологический. Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап). Биологический этап составляет комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.