ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 3748
Скачиваний: 1
При этом в статье указана четкая иерархия актов земельного законодательства, "во главе" которых находится ЗК, а ему должны соответствовать другие федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительства РФ.
Земельное законодательство также можно рассматривать как федеральное земельное законодательство и земельное законодательство субъектов РФ. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В ряде случаев ЗК прямо устанавливает, что данный вопрос, касающийся земельных отношений, регулируется исключительно на федеральном уровне: например, в соответствии со ст. 27 содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК и федеральными законами; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В то же время целый ряд вопросов отнесен ЗК к числу регулируемых законодательством субъектов РФ: это, например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (ст. 33), установление перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается (ст. 79), утверждение и изменение границ и правового режима пригородных зон, за исключением пригородных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 86).
Однако большинство вопросов, регулируемых земельным законодательством, решается как федеральным, так и региональным законодательством, и в ЗК чаще всего содержатся соответствующие отсылки, такие как в п. 2 ст. 28: "Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".
Нельзя не отметить, что соотношение законодательства РФ и законодательства субъектов РФ по отраслям, являющимся сферой их совместного ведения, представляет собой непростой вопрос с точки зрения и теории, и практики законотворчества <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом, например: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003.
Субъекты РФ в области регулирования земельных отношений довольно часто, восполняя пробелы федерального законодательства, действуют в порядке так называемого опережающего правотворчества, т.е. принимают законодательные и иные нормативные правовые акты по вопросам, по которым федеральный закон еще не разработан или находится в стадии разработки, согласования, принятия. Так, в настоящее время в четырех субъектах РФ приняты законы, регулирующие порядок резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд (соответствующий федеральный закон разработан, но пока не принят).
Что касается указов Президента РФ, то именно этот вид нормативных правовых актов наиболее активно использовался в законодательстве 1990-х годов - практически вся аграрная и земельная реформы регулировались именно указами Президента РФ. Достаточно назвать сыгравшие знаменательную роль в развитии земельного законодательства постперестроечного периода Указы Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности", от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" и др. Все они утратили силу в соответствии с Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" <1>, который на сегодняшний день является фактически единственным из действующих указов Президента РФ в области земельных отношений.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.
2. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) "О Правительстве Российской Федерации" <1> (ст. 23) Правительство РФ издает акты, имеющие нормативный характер, - в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, - в форме распоряжений Правительства РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; N 10. Ст. 1147.
Постановлениями Правительства РФ в настоящее время урегулирована значительная часть земельных отношений. Можно назвать, например, Постановления Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" <1>, от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли" <2>, от 2 декабря 2000 г. N 918 "Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра" (в ред. от 27 мая 2006 г.) <3>, от 30 июня 2006 г. N 404 "Об утверждении Перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" <4>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.
<2> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1539.
<3> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4899; 2006. N 23. Ст. 2512.
<4> СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3074.
В некоторых статьях ЗК так же, как и в статьях федеральных законов, содержатся непосредственные указания на то, что тот или иной вопрос регулируется Правительством РФ: например, согласно п. 6 ст. 13 ЗК в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ. Такой порядок установлен Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830.
В комментируемой статье не упомянуты ведомственные нормативные акты. Между тем приказы, инструкции, правила и другие подзаконные нормативные акты, издаваемые органами исполнительной власти в пределах их компетенции, также могут содержать нормы, регулирующие земельные отношения.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 12 мая 2008 г.) <1> под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Среди федеральных органов исполнительной власти функциями по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности обладают федеральные министерства. Федеральные агентства и федеральные службы не вправе осуществлять такое регулирование (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ). В пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности данной федеральной службы или данного федерального агентства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2004. N 21. Ст. 2023; 2005. N 47. Ст. 4880; N 52 (ч. 3). Ст. 5690; 2007. N 8. Ст. 978.
Среди принятых за последнее время наиболее значимых ведомственных нормативных правовых актов в сфере земельных отношений можно назвать Приказ Минэкономразвития России от 4 июля 2005 г. N 145 "Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения", письмо Роснедвижимости от 20 июля 2005 г. N ММ/0644 "О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля", Приказ Минрегиона России от 11 августа 2006 г. N 93 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка" <1>, Приказ Росрегистрации от 29 августа 2006 г. N 146 "Об утверждении формы выписки из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок" <2>.
--------------------------------
<1> БНА. 2006. N 47.
<2> БНА. 2006. N 36.
3. В субъектах РФ подзаконные нормативные акты принимаются, так же как и на федеральном уровне, органами исполнительной власти субъектов (например, правительствами), как правило, в виде постановлений.
Следует обратить внимание на то, что и в ЗК, и в других федеральных законах при отсылках к законодательству субъектов РФ в одних случаях указывается, что данный вопрос регулируется законами субъектов РФ, в других - просто что вопрос регулируется субъектами РФ. Например, в соответствии со ст. 13 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" споры о местоположении земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается субъектами РФ. Субъектам РФ в данном случае предоставлено самим решать, каким органом и каким нормативным актом будет регулироваться данный вопрос. И они подходят к этому решению по-разному. Так, Законом Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 935-КЗ были внесены изменения и дополнения в Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" <1>, которыми в новую редакцию ст. 28 этого Закона включены нормы об урегулировании споров о местоположении выделяемого в счет доли земельного участка. А в Чувашской Республике и в Республике Хакасия по данному вопросу приняты нормативные акты органами исполнительной власти: это Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 16 июня 2006 г. N 146 "О порядке проведения согласительных процедур для разрешения споров, возникающих при определении местоположения земельного участка, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на территории Чувашской Республики" и Постановление Правительства Республики Хакасия от 25 апреля 2006 г. N 117 "О создании согласительной комиссии по определению местоположения выделяемых участниками долевой собственности земельных участков в Республике Хакасия".
--------------------------------
<1> Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2002. N 40 (1).
4. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 ЗК.
Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по земельным вопросам, решение которых находится в сфере их полномочий, а также по земельным вопросам, непосредственно отнесенным федеральным законодательством к сфере регулирования органов местного самоуправления. Например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33 ЗК), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72) и др. Такие акты принимаются органами местного самоуправления, как правило, в форме решений и постановлений: например, решение Совета депутатов Одинцовского муниципального района Московской области от 18 августа 2006 г. N 13/10 "Об утверждении размеров земельных участков, предоставляемых в собственность для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в Одинцовском районе", Постановление главы Подольского муниципального района Московской области от 2 августа 2006 г. N 1564 "Об установлении процедуры оформления и предоставления земельных участков на территории Подольского муниципального района", решение Совета депутатов городского округа Юбилейный Московской области от 19 июля 2006 г. N 313 "О Положении "Порядок изъятия для муниципальных нужд земельных участков в границах городского округа Юбилейный Московской области", решение Совета депутатов городского округа Жуковский Московской области от 1 июня 2006 г. N 26/СД "Об утверждении Порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории города Жуковского Московской области".
Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством
Комментарий к статье 3
1. Комментируемая статья содержит достаточно краткое определение земельных отношений, основное ее содержание составляет разграничение сфер законодательного регулирования земельного законодательства от других отраслей, и прежде всего от тех, которые наиболее тесно с ним переплетаются, т.е. от природоохранного, природоресурсного и гражданского законодательства.
Однако нормы, регулирующие отношения, связанные с землей, имеются и в нормативных правовых актах других отраслей законодательства. В частности, в административном и уголовном законодательстве - нормы, устанавливающие ответственность за земельные правонарушения, в конституционном законодательстве - нормы о собственности на землю. Непростым является вопрос о соотношении земельного и аграрного законодательства, которые во многом совпадают по вопросам использования земель сельскохозяйственного назначения (недаром земельная и аграрная реформы проводились в нашей стране одновременно и одними и теми же нормативными правовыми актами).
При этом только земельное право регулирует земельные отношения в комплексе - как отношения по использованию и охране земель; нормативные правовые акты, регулирующие указанные отношения, образуют систему земельного законодательства, рассмотренную в комментарии к предыдущей статье.
2. Как отмечалось выше, в комментарии к ст. 1, земля является природным объектом и природным ресурсом. Законодательство об охране окружающей среды устанавливает нормы, относящиеся ко всем природным объектам, в том числе и земле, и земельное законодательство в ряде случаев при регулировании земельных отношений дает прямые или косвенные отсылки к таким природоохранным нормам, как, например, в ст. 13 ЗК: "Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований"; "Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям"; "Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ".
Наряду с горным, водным, лесным законодательством и законодательством об охране и использовании животного мира земельное законодательство рассматривается в качестве природоресурсного законодательства. Все указанные отрасли объединяет лежащий в основе регулирования принцип приоритета охраны природного ресурса по отношению к его хозяйственному использованию, в остальном имеются существенные отличия, прежде всего - в допускаемых законом формах собственности и иных прав на данный природный ресурс. При этом, поскольку такие природные ресурсы, как недра, воды и леса, находятся непосредственно на земле (под землей) и неразрывно с нею связаны, регулирование целого ряда вопросов охраны и использования того или иного ресурса осуществляется совместно как земельным, так и соответствующим отраслевым законодательством. Так, в соответствии со ст. ст. 101 и 102 ЗК (см. комментарий) порядок использования и охраны земель лесного фонда и земель водного фонда регулируется ЗК и лесным законодательством. В свою очередь, ЛК устанавливает, что границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (ч. 3 ст. 6 ЛК), а формы собственности на лесные участки в составе земель иных (кроме земель лесного фонда) категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ч. 2 ст. 8 ЛК). Аналогичные нормы содержатся в правовых актах и других природоресурсных отраслей: это, например, правило ст. 25.1 Закона РФ "О недрах" о том, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.