ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2939
Скачиваний: 1
КОММЕНТАРИЙ К ЖИЛИЩНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Под редакцией М.Ю. ТИХОМИРОВА
Авторы
Тихомиров М.Ю., кандидат юридических наук - предисловие; комментарии к ст. 1 - 29 разд. I, 30 - 48 разд. II, 49 - 91 разд. III, 92 - 109 разд. IV, 110 - 134 разд. V, 135 - 152 разд. VI, 161 - 165 разд. VIII
Тихомирова Л.В., юрист - комментарии к ст. 153 - 160 разд. VII
ПРЕДИСЛОВИЕ
Принятие Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) вызвало в обществе немало эмоций. В период обсуждения законопроекта, прошедшего первое чтение в Государственной Думе, многие авторы высказывали резко отрицательное отношение к предстоящим нововведениям <1>. Подобные оценки давались и на заседании Совета Федерации, на котором тем не менее был одобрен окончательный текст Кодекса <2>. Действительно, Кодекс не лишен недостатков, но при этом он устанавливает немало правил, заслуживающих положительной оценки.
--------------------------------
<1> См., например: Латынина Ю. В России больше нет частного жилья // Еженедельный журнал. 2004. 21 июня - 27 июня. N 24 (125).
<2> См.: Владимиров Д. Бесплатного жилья теперь не будет // РГ. 2004. 25 декабря.
Кодекс состоит из восьми разделов, первые шесть из них разделены на 14 глав. Всего в Кодексе содержится 165 статей, которые регулируют основные отношения, связанные с возникновением, осуществлением, изменением, прекращением права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; пользованием общим имуществом собственников помещений; отнесением помещений к числу жилых помещений и исключением их из жилищного фонда; содержанием и ремонтом жилых помещений; их переустройством и перепланировкой; управлением многоквартирными домами; созданием и деятельностью жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья; внесением платы за жилые помещения и коммунальные услуги; осуществлением контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и др. Будучи урегулированными нормами жилищного права, указанные общественные отношения получают название "жилищные отношения".
От большинства актов гражданского законодательства Российской Федерации Кодекс отличается методом правового регулирования - в нем преобладают императивные нормы, однозначно определяющие порядок осуществления тех или иных действий, конкретные права и обязанности лиц, их совершающих, правила об ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение юридических обязанностей. Возможность выбора вариантов правомерных действий для участников жилищных правоотношений сведена к минимуму - диспозитивные правовые нормы в Кодексе встречаются достаточно редко.
При этом к достоинствам Кодекса можно отнести, в частности, то, что он заменяет собой множество подзаконных правовых актов, действовавших до его введения в действие. Анализ содержания указанного Федерального закона позволяет согласиться с юристом П.В. Крашенинниковым, по оценке которого 60 - 70% норм Кодекса имеют прямое действие <1> и не нуждаются в опосредовании при помощи подзаконных правовых актов. В этом и состоит одна из главных целей кодификации законодательства в любом государстве.
--------------------------------
<1> См.: РГ. 2005. 12 января.
Следует отметить, что за последние годы федеральными органами исполнительной власти издано большинство подзаконных правовых актов, на необходимость принятия которых указывают нормы Кодекса.
Однако нельзя не обратить внимание и на то, что Кодекс имеет немало недостатков. Они проявляются как в недостаточной полноте, "пробельности" правового регулирования, что не позволяет сократить простор для неоправданного административного усмотрения и связанной с ним коррупции, так и в невысоком уровне законодательной техники.
Многие из отмеченных в настоящей работе недостатков являются весьма существенными и создают практические трудности в правоприменении. Авторы, отмечая указанные недостатки, стремились дать рекомендации по их устранению и практические советы, касающиеся применения проблемных правовых норм. Однако не во всех случаях возникающие коллизии удается разрешить путем толкования норм и применения правовых принципов. В таких случаях разъяснения следует искать в рекомендациях Верховного Суда Российской Федерации и других материалах судебной практики.
Кроме того, в Кодексе имеются отдельные нормы, применение которых в действующей редакции проблематично в принципе. Поэтому представляется, что в будущем вряд ли удастся избежать внесения изменений и дополнений в нормативные положения такого рода.
В комментариях к статьям разъясняются сущность установленных в них правовых норм и возможности их практического применения. Авторы стремились показать, в чем заключается новизна той или иной нормы по сравнению с прежним жилищным законодательством, как следует понимать значение употребляемых в норме понятий, какие нормативные акты должны применяться в процессе реализации положений нового Кодекса.
В работе обобщены большой объем нормативных правовых актов и опыт их применения, проанализирована научная и учебная литература по важнейшим проблемам жилищного права, учтены актуальные материалы судебной практики, отражающие накопленный за последние годы опыт применения нового жилищного законодательства.
Знание положений Кодекса необходимо всем гражданам - участникам жилищных отношений, сотрудникам федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, работникам сферы жилищно-коммунального хозяйства и управляющих организаций, а также судьям, адвокатам, нотариусам, прокурорам и другим практикующим юристам, научным работникам и иным гражданам, интересующимся развитием жилищного законодательства Российской Федерации.
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
1. Нормативные акты
АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г.
Вводный закон - "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации". Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 30 ноября 1994 г.; часть вторая от 26 января 1996 г.; часть третья от 26 ноября 2001 г., часть четвертая от 18 декабря 2006 г.
ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г.
ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.
ЖК 1983 г. - Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г.
ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г.
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.
Кодекс - Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.
НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31 июля 1998 г.; часть вторая от 5 августа 2000 г.
Основы - "Об основах федеральной жилищной политики". Закон РФ от 24 декабря 1992 г.
СК РФ - Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г.
ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации от 24 мая 1996 г.
2. Официальные издания
БНА (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
Бюллетень ВС (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень Верховного Суда
Ведомости (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР); Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)
Вестник ВАС РФ - Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
РГ - Российская газета
СА РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
СП (СССР, РСФСР, РФ) - Собрание постановлений Совета Министров (Правительства)
3. Прочие сокращения
гл. - глава, главы
др. - другие
п. - пункт, пункты
подп. - подпункт, подпункты
с. - страница, страницы
ел. - следующие
см. - смотри
ср. - сравни
ст. - статья, статьи
утв. - утверждено, утвержденное
ФЗ - федеральный закон
ч. - часть, части
29 декабря 2004 года
N 188-ФЗ
ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ,
от 29.12.2006 N 250-ФЗ, от 29.12.2006 N 251-ФЗ, от 29.12.2006 N 258-ФЗ,
от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 24.04.2008 N 49-ФЗ, от 13.05.2008 N 66-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 03.06.2009 N 121-ФЗ, от 27.09.2009 N 228-ФЗ,
от 23.11.2009 N 261-ФЗ, от 17.12.2009 N 316-ФЗ, от 04.05.2010 N 70-ФЗ,
от 27.07.2010 N 237-ФЗ)
Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Глава 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ.
ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Статья 1. Основные начала жилищного законодательства
Комментарий к статье 1
1. Статья 1 Кодекса определяет основные начала жилищного законодательства - основополагающие принципы, из которых исходит законодатель, устанавливая нормы жилищного права, а также цели и задачи, на достижение которых направлена реализация указанных норм. К ним относятся: необходимость обеспечения условий для реализации права на жилище, безопасность, неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища, необходимость беспрепятственного осуществления жилищных прав, обеспечения их судебной защиты и восстановления в случае нарушения, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
Конституционное право граждан на жилище относится к основным правам человека и заключается в обеспечении государством стабильного, постоянного пользования жилым помещением лицами, занимающими его на законных основаниях, в предоставлении жилища из государственного, муниципального и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, в оказании содействия гражданам в улучшении своих жилищных условий, а также в гарантированности неприкосновенности жилища, исключения случаев произвольного лишения граждан жилища (ст. ст. 25, 40 Конституции РФ).
Жилищные права Кодекс определяет как права, вытекающие из отношений, регулируемых жилищным законодательством, а жилищные отношения - как отношения (общественные отношения), регулируемые жилищным законодательством.
В качестве общего правила закреплено равенство участников жилищных отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями. Напомним, что владение - это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью. Пользование - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производительного потребления. Распоряжение - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1. 6-е издание, перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М.: ТК Велби; Проспект, 2003. С. 407 - 411.
Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (см. ст. 15 Кодекса и комментарий к ней). Не могут быть использованы в качестве жилых помещения, не отвечающие санитарным и техническим правилам и нормам. Такие помещения могут быть признаны непригодными для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством РФ. Напомним, что Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции было утверждено Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 702; 2007. N 32. Ст. 4152.
Исключения из указанного выше общего правила о равенстве участников жилищных отношений могут быть установлены только федеральным законом, в том числе Кодексом, о чем подробнее будет сказано ниже. Следовательно, подзаконным правовым актом, принятым на федеральном уровне (актом Президента РФ, Правительства РФ, ведомственным правовым актом), а также законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или правовым актом органа местного самоуправления не могут быть установлены правила, нарушающие принцип равенства участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями. В то же время указанный принцип может войти в противоречие с существом соответствующих жилищных отношений и в таком случае его применение, по смыслу ч. 1 ст. 1 Кодекса, может быть ограничено.
2 - 3. Закреплено право граждан на свободное установление и реализацию их жилищных прав на основе законодательства и (или) договора. Обратим внимание, что права, возникающие из договора, подлежат защите так же, как и права, возникшие из закона. Под договором в данном случае следует понимать не только гражданско-правовые, но и трудовые договоры (см., например, ст. ст. 93, 104 Кодекса).
При этом осуществление жилищных прав граждан не должно нарушать права, свободы и законные интересы других лиц. Целесообразно обратить внимание также на положения ст. 10 ГК РФ, которая устанавливает пределы осуществления гражданских прав. Так, не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Если несмотря на указанный запрет подобного рода действия все же совершены, то суд (общей юрисдикции, арбитражный или третейский) может отказать лицу в защите принадлежащего ему права.
Ограничение жилищных прав возможно только на основе федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение основывается на п. 3 ст. 55 Конституции РФ.
На практике полезно иметь в виду, что ограничение жилищных прав правовым актом, который не является федеральным законом (например, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ, актом федерального органа исполнительной власти, актом законодательства субъекта Российской Федерации или актом органа местного самоуправления), может служить основанием для обращения заинтересованного лица в суд или арбитражный суд с заявлением о признании такого акта недействительным (полностью или в части) по правилам, предусмотренным процессуальным законодательством. Такие же юридические последствия возможны и в случае, если соответствующие ограничения введены федеральным законом, однако они не соответствуют целям защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
4 - 5. Под гражданами, законно находящимися на территории Российской Федерации, следует понимать не только российских, но и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, которые пребывают на территории России на основании документов, предусмотренных миграционным законодательством.
Право граждан на свободный выбор жилого помещения для проживания в пределах Российской Федерации может быть ограничено только на основании самого Кодекса или иного федерального закона. Данное положение конкретизирует конституционную норму, согласно которой каждый, кто законно находится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ).