ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 4623
Скачиваний: 2
В экологическом законодательстве новейшего периода эти подходы были расширены. Так, в статью 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" включен принцип приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов. В статье 3 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" устанавливается принцип поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранения биологического разнообразия. Развернутые формулировки даны в Земельном кодексе РФ (ч. 1 ст. 1): "...приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде".
Смысл разъясняемого принципа состоит в том, что никакие виды использования водных объектов не должны приводить к ухудшению их качества и состояния, что любые цели водопользования должны быть подчинены целям сохранения водных объектов и связанных с ними водных биологических ресурсов и иных компонентов окружающей среды, что при любом использовании водных объектов должны быть предусмотрены меры по их охране, а на водопользователей возложены соответствующие обязанности по реализации таких мер. Это соответствует и самому понятию охраны водных объектов, данному в пункте 17 ст. 1 ВК РФ (см. комментарий к ст. 1).
Данный принцип находит свое воплощение во многих нормах комментируемого Кодекса. Так, возможность запрета отдельных видов водопользования на водных объектах общего пользования предусматривается частью 4 ст. 6. Согласно статье 10 одним из оснований принудительного прекращения права пользования водными объектами является их использование с нарушением российского законодательства (в том числе, безусловно, и законодательства об охране вод). В этой же статье (п. 2 ч. 6) на водопользователя возлагается обязанность осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением права водопользования.
Гарантиями реализации принципа приоритета охраны водных объектов перед их использованием служат положения статьи 24, где в числе полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений указаны:
- разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;
- осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
- установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;
- определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов; утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;
- определение критериев отнесения водных объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;
- утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, и иные.
Кроме того, пунктом 2 ч. 1 ст. 26 регулируется порядок передачи осуществления такого полномочия, как проведение мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которые наделены и полномочиями по осуществлению мер охраны водных объектов, находящихся в их собственности (п. 11 ст. 25). Органы местного самоуправления обладают полномочиями по реализации мер охраны находящихся в муниципальной собственности водных объектов (п. 3 ч. 1 ст. 27). Дополнительные гарантии в связи с задачами деятельности бассейновых советов предусмотрены в статье 29 ВК РФ (см. комментарий к ст. 29).
Определенные аспекты реализации рассматриваемого принципа включают и те статьи ВК РФ, которые регулируют информационное обеспечение использования и охраны водных объектов, содержание и цели схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 33), порядок установления нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевые показатели качества воды в них (ст. 35), задачи и средства государственного контроля и надзора (ст. 36), обязанности собственников водных объектов и водопользователей (ст. 39).
Особое значение имеет норма о предоставлении или ограничении водопользования в случае причинения вреда окружающей среде (п. 3 ч. 1 ст. 41). В статье 42 подчеркивается, что при производстве различных работ "должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира" (ч. 1). При использовании водных объектов для сброса сточных вод в целях охраны окружающей среды вводятся запреты на этот вид водопользования по пространственно-целевому признаку (ст. 44). Ряд природоохранных мер предусмотрены в процессах использования водохранилищ (ст. 45), производства электроэнергии (ст. 46), сплава леса (ст. 48) и иных видов водопользования, регламентированных в главе 5 ВК РФ (см. комментарий к этим статьям).
Наконец, наиболее полное воплощение анализируемый принцип находит в статьях главы 6 "Охрана водных объектов" (см. комментарий к ним).
Таким образом, можно сделать вывод, что принцип приоритета охраны водных объектов перед их использованием действительно "пронизывает" все водное законодательство, являясь опорой, гарантией и требованием большинства предписаний комментируемого Кодекса.
11. Третий принцип водного законодательства. Он заключается в сохранении особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливаются федеральным законодательством. Данный принцип имеет давние традиции и подкрепляется международными обязательствами, взятыми на себя Российской Федерацией.
Охрана естественных экосистем, различных категорий природных объектов и территорий всегда обозначалась как цель (задача, принцип, функция) экологического права и других отраслей (в том числе административного и уголовного). Данный принцип находит свое отражение в многочисленных нормах, в частности, в положениях Федеральных законов от 14.04.1995 "О животном мире", от 14.03.1995 "Об особо охраняемых природных территориях", от 01.05.1999 "Об охране озера Байкал", в статьях 243, 262 и иных УК РФ, в которых предусмотрены квалифицирующие обстоятельства для деяний с повышенной общественной опасностью по месту совершения преступления (в заповедниках, заказниках), например, в частях 2 и 3 ст. 250, а также в статьях 7.13, 8.39 КоАП РФ.
Значителен объем подзаконного регулирования: ряд постановлений Правительства регламентируют положения о государственных природных заповедниках и других категориях особо охраняемых территорий и объектов. Например, Постановлением от 30.08.2001 N 643 утвержден Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории <36>; Постановлением от 28.01.2002 N 67 устанавливается Порядок вылова эндемичных водных животных и сбора эндемичных видов водных растений озера Байкал <37>.
--------------------------------
<36> СЗ РФ. 2001. N 37. Ст. 3687.
<37> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 533.
Принцип усиленной охраны особой категории природных территорий и объектов реализуется во многих нормах водного законодательства. Так, согласно статье 1 ВК РФ охрана водных объектов представляет собой систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов. Это предписание в отношении особо охраняемых водных объектов конкретизируется положениями статьи 61: "Проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в их водоохранных зонах, в границах особо ценных водно-болотных угодий (выделено нами - О.Д.) осуществляется в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности" (ч. 1). Отметим, что в данном случае речь идет о реализации принципа сохраняемости в отношении только одной категории особо охраняемых объектов - водно-болотных угодий. К водным объектам, подлежащим специальной (особой) охране, относятся и те, которые признаны природными лечебными ресурсами. В общем виде анализируемый принцип закрепляется применительно к сохраняемости таких водных объектов в статье 64 (см. комментарий к ст. 64).
В определенной степени гарантии реализации принципа сохраняемости, особо охраняемых водных объектов содержатся в статье 44, запрещающей сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, а также статье 65, поскольку и для этой категории водных объектов устанавливаются водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы.
Наконец, специальные предписания сформулированы в статье 66 "Особо охраняемые водные объекты". Здесь определены критерии признания водных объектов особо охраняемыми (по их значению) и указывается то, что статус и режим таких объектов регулируются законодательством об особо охраняемых природных территориях. Несмотря на отсылочность и абстрактность статьи 65, она все-таки "оправдывает" принцип, закрепленный в пункте 3 комментируемой статьи.
Анализ содержания и значения данного принципа по сравнению с иными принципами водного законодательства показывает, что при всей его роли сама формулировка не является оптимальной с учетом требований юридической техники. Речь идет об уточнении: "...ограничение или запрет использования которых устанавливаются федеральными законами".
Поскольку новый Водный кодекс безоговорочно отнес все водные объекты, кроме прудов и обводненных карьеров, к федеральной собственности, а тем самым - к объектам правового регулирования на федеральном уровне, такая оговорка представляется избыточной. При этом возникает коллизия между водным законодательством и законодательством об особо охраняемых природных территориях <38>, которым предусматривается организация особо охраняемых водных объектов (территорий), имеющих значение особо сохраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации или даже местного значения (например, родники). В Федеральном законе от 03.07.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" относительно Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" не предусмотрено никаких изменений. Следовательно, здесь создается проблемная ситуация, требующая законодательного решения или толкования высшими судебными инстанциями страны.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.
<38> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.
12. Четвертый принцип закреплен в пункте 4 комментируемой статьи и устанавливает целевую предназначенность использования водных объектов, а также содержит указания на то, что такое использование может быть многоцелевым.
Этот принцип вводит дополнительные гарантии от произвола в сфере водных отношений, обеспечивает законность и рациональность водопользования, проверяемость и подконтрольность любой деятельности, осуществляемой на водных объектах.
Цели использования водных объектов с учетом более высоких - иерархических - целей их охраны не должны им противоречить: они носят подчиненный не только охране окружающей среды, но и охране жизни и здоровья людей характер.
Данный принцип в различных формулировках широко распространен в экологическом и природоресурсном законодательстве. Например, в статье 78 ЗК РФ указано, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-испытательных, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Цели и порядок использования иных земель (населенных пунктов, лесного, водного фонда, промышленности, транспорта и т.п.) регулируются статьей 7, главами XV - XVIII ЗК РФ. Земли используются для целей градостроительства, обеспечения обороны и безопасности, нужд энергетики, космоса, связи и т.п. <39>.
--------------------------------
<39> Подробнее об этом см.: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006.
Российское законодательство предусматривает меры юридической, в первую очередь административной и гражданско-правовой, ответственности за нарушение целевого использования водных объектов, тем самым создавая дополнительные гарантии реализации рассматриваемого принципа. Так, в статье 7.6 КоАП РФ установлена административная ответственность за пользование водным объектом или его частью с нарушением условий документов, на основании которых возникает право пользования (одним из обязательных условий, несомненно, является цель водопользования). Гражданско-правовая ответственность может наступать за нарушения условий договора водопользования и в иных случаях (подробнее см. комментарий к ст. ст. 68, 69).
Целеполагание является основой любой деятельности индивида, юридического лица, иных субъектов и таких ее элементов, как планирование, осуществление, достижение результатов. В сфере использования водных объектов оно приобретает специальное значение с учетом первого из рассмотренных принципов водного законодательства - значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.
Водный кодекс РФ детально определяет цели использования водных объектов. В наиболее общем укрупненном виде они сформированы в статье 37 (см. комментарий к ст. 37), но с учетом положений иных статей Кодекса их можно разделить на:
1) личные и бытовые нужды граждан (см. комментарий к ст. 6 "Водные объекты общего пользования"), в том числе купание, пользование маломерными судами для отдыха и т.п. (см. п. 10 комментария к данной статье; пункт 7 ст. 25, ч. 2 ст. 27);
2) питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение (упоминается в ч. 4 ст. 6, ч. 2 ст. 26, в ст. ст. 34 и 43);
3) заборе (изъятие) воды (п. 1 ч. 1 ст. 11) из поверхностных водных объектов; в данном случае общая цель изъятия воды в отличие от пункта 10 ч. 2 ст. 11 и пунктов 3 - 6 ч. 3 этой же статьи не конкретизируется;