ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 4605
Скачиваний: 2
Авторы надеются, что предложенные ими разъяснения и рекомендации будут способствовать эффективному применению норм водного законодательства Российской Федерации, а также совершенствованию нормотворческой деятельности на уровне Российской Федерации и ее субъектов и - тем самым - обеспечению рационального использования и охраны водных ресурсов России.
Авторский коллектив выражает искреннюю признательность кандидату юридических наук Виктору Тарасовичу Калиниченко, оказавшему существенную помощь при подготовке рукописи комментария.
Доктор юридических наук, профессор
О.Л. Дубовик
3 июня 2006 года
N 74-ФЗ
ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 04.12.2006 N 201-ФЗ,
от 19.06.2007 N 102-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 24.07.2009 N 209-ФЗ,
от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 28.12.2010 N 420-ФЗ,
от 11.07.2011 N 190-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ,
от 19.07.2011 N 246-ФЗ, от 19.07.2011 N 248-ФЗ,
от 21.07.2011 N 257-ФЗ, от 21.11.2011 N 331-ФЗ)
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Вводные замечания
1. Вопросы для изучения. Правовое значение предписаний главы 1 ВК РФ требует обратить особое внимание на следующие вопросы, являющиеся, как правило, сквозными для всего Кодекса:
- перечень и содержание (правовое, экологическое и экономическое) понятий, характеризующих объекты правового регулирования (водные ресурсы, дренажные воды и т.п.), виды деятельности по использованию вод (водоотведение, водоснабжение и др.), ее последствия (истощение вод и др.), круг субъектов деятельности (водопользователь), связи между этими понятиями;
- структура водного законодательства Российской Федерации и круг источников права, регулирующих водные отношения, их иерархия;
- перечень, содержание и значение принципов водного законодательства, их место в системе принципов российского права в целом и роль в системе принципов экологического права в частности;
- распределение сферы регулирования отношений, регулируемых ВК РФ и ГК РФ;
- круг и статусы участников водных отношений;
- правовые основы режима общего пользования водными объектами;
- различия в правовом статусе поверхностных и подземных водных объектов и круг источников права, регламентирующих их использование и охрану.
2. Общий обзор главы. Она состоит из 7 статей и построена традиционным для российского законодательства образом, охватывая основополагающие, исходные проблемы. В ней, помимо нескольких перечней, например, понятий принципов, участников водных отношений, источников водного права, даны юридически значимые признаки поверхностных и подземных водных объектов, их классификация. Все перечни являются закрытыми. Это означает, что и основные понятия, используемые в ВК РФ, и установленные в нем принципы, и виды водных объектов перечислены исчерпывающим образом, а введенные иными актами нормы или участники водных отношений не могут расширять установленный комментируемым Кодексом круг объектов или субъектов, источников права.
В данной главе содержатся также предписания, касающиеся водных объектов общего пользования (ст. 6), гарантирующие, с одной стороны, реализацию конституционных прав граждан на пользование природными ресурсами, доступ к информации и т.д., а с другой - устанавливающие возможность ограничения этих прав или даже запрет на их реализацию. В этой же статье указаны цели и способы использования гражданами водных объектов общего пользования.
3. Цели, сфера действия и адресаты норм главы I.
Основные цели состоят в упорядочении правовых основ регламентации водных отношений, создании единой системы нормативных правовых актов и устранении противоречий в подходах к определению охраняемых объектов.
Сфера действия предписаний комментируемой главы распространяется на территорию Российской Федерации и охватывает юридически значимую деятельность по использованию и охране водных ресурсов.
Адресатами норм, соответственно, является самый широкий круг лиц, включая субъектов нормотворчества, физических и юридических лиц, соблюдающих, применяющих и реализующих положения ВК РФ.
4. Основные понятия. Значительная их часть указана в статье 1. В ней с большей или меньшей подробностью даются определения таких терминов, как "акватория", "водное хозяйство", "водные ресурсы" и т.д. Некоторые из них раскрываются детально в последующих главах Кодекса, например, понятия "водопользование" и "охрана водных объектов". Кроме того, в главе 1 употребляются понятия, не определяемые ни в текстах данной главы, ни в иных статьях ВК РФ, например, "водное законодательство", "принцип", "информация" и т.п. Толкование этих понятий дается в доктринах водного, экологического и других отраслей права.
5. Связь предписаний главы с иными нормами ВК РФ. Нормы комментируемой главы наиболее общим образом (что следует из ее названия) предопределяют цели и механизмы, средства и правовую базу реализации всех предписаний российского водного законодательства. Сформулированные в ней принципы являются неотъемлемым элементом в целостной системе экологических и природоресурсных принципов, в свою очередь, входящих в систему правовых принципов российского законодательства. В статьях, определяющих круг источников права, круг участников водных отношений, содержатся исходные предпосылки о субъектах правового регулирования и субъектах деятельности в области водопользования и охраны водных объектов. Предписания о классификации и признаках поверхностных и подземных водных объектов детализируются в иных нормах Кодекса, в частности регулирующих право пользования и право собственности на эти объекты, порядок их предоставления и прекращения. Нормы о водных объектах общего пользования тесно связаны с предписаниями о правах и обязанностях собственников водных объектов и иных водопользователей.
6. Проблемные ситуации и трудности применения. В основном они порождены существующим соотношением между абстрактными, общими правовыми нормами и нормами конкретными, между реализуемостью общих предписаний, например, устанавливающих принципы водного законодательства, и способностью (желанием) судебной и правоприменительной практики усвоить и применять такие нормы. Кроме того, проблему создают различия между нормами главы 1 и предписаниями аналогичной главы ВК РФ 1995 г. Изменения, как известно, были внесены и в перечень основных понятий, и в перечень принципов. Отдельные трудности возникают в связи с необходимостью обращения к иному законодательству, например, о местном самоуправлении, об информационном обеспечении и т.д.
Пока что доктрины водного и - частично - экологического права не предоставляют должного (в отличие, к примеру, от земельного права) инструментария для преодоления названных трудностей. Работы специалистов немногочисленны и в большей степени затрагивают другие вопросы (юридическая ответственность, водопользование и некоторые другие) <1>.
--------------------------------
<1> См., например.: Экологическая преступность в Европе / Сост. Ф. Комт, Л. Кремер; отв. ред. О.Л. Дубовик. М., 2006. Будникова Ю.Е. Актуальные проблемы водного законодательства // Право и государство: теория и практика. М.: Право и государство. 2010. N 2 (62). С. 87 - 90; Тимофеев Л.А. Водный кодекс: год спустя // Экологическое право. М.: Юрист. 2008. N 1. С. 19 - 22.
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
Комментарий к статье 1
1. Общий обзор статьи. Статья состоит из 19 пунктов, в которых, соответственно, разъясняются девятнадцать терминов. Указанная статья носит основополагающий характер. Вместе с тем перечень понятий не является закрытым. Основные понятия и термины исходят из традиционных определений, присущих водному праву. Под воздействием экономических отношений терминология водного законодательства существенно изменяется.
В настоящее время используется 19 таких основных понятий: "акватория", "водное хозяйство", "водный объект", "водные ресурсы", "водный режим", "водный фонд", "водоотведение", "водоснабжение", "водопользователь", "водохозяйственная система", "водохозяйственный участок", "дренажные воды", "использование водных объектов" ("водопользование"), "водопотребление", "истощение вод", "негативное воздействие вод", "охрана водных объектов", "речной бассейн", "сточные воды".
Сокращение некоторых терминов произошло за счет тех, которые имели естественно-научное содержание. Из Водного кодекса РФ также исключены термины "лицензирование водопользования", "водохозяйственный объект", "обособленный водный объект". Это произошло в связи с изменением концепции Водного кодекса РФ, которая не включает указанные термины в водные отношения.
Терминология Водного кодекса РФ основана на двух группах отношений - по охране водных объектов и по их использованию. Понятия "истощение водных объектов", "негативное воздействие водных объектов", "охрана водных объектов" соответствуют терминологии, связанной с охраной водных объектов, остальные термины касаются использования водных объектов. Термины "водный объект", "водные ресурсы", "дренажные воды", "сточные воды" определяют объекты правового регулирования, использования и охраны.
Термины "акватория", "водохозяйственный участок" и "речной бассейн" обозначают территориально-пространственный базис водных отношений, бассейновую основу правового регулирования таковых, а также разъясняют основы построения системы управления использованием и охраной водных объектов и их водных ресурсов, базис их хозяйственного освоения. Термины "использование водных объектов (водопользование)", "водопользователь", "водопотребитель", "водное хозяйство", "водохозяйственная система" непосредственно связаны с использованием водных объектов и их водных ресурсов субъектами водных отношений, соотношением понятий "водный объект" и "водохозяйственная система" в их взаимосвязи и дифференциации.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью комментируемой статьи являются выработка единого подхода к содержанию Водного кодекса РФ, обеспечение связей норм комментируемого Закона с иными законодательными и нормативными правовыми источниками водного права.
Сфера действия положений статьи 1 охватывает все основные понятия, регулируемые водным законодательством. Следовательно, адресатами статьи являются все те субъекты права, которые должны соблюдать, исполнять и применять нормы комментируемого Кодекса.
Цель понятий водного права - определение круга водных отношений, определение соотношения с другими понятиями Водного кодекса РФ, а также понятиями, содержащимися в актах гражданского, земельного, административного уголовного и иного законодательства. Сферой действия указанной терминологии являются водные отношения. Между тем некоторые термины имеют сложный состав, включают в себя более широкий комплекс отношений, нежели чисто водные отношения. К таковым относятся понятия "акватория", "водохозяйственный участок", "водохозяйственная система", "речной бассейн", "водоснабжение", "водопотребление", "водное хозяйство". Каждый из указанных терминов включает комплекс гражданско-правовых, водных, административно-правовых отношений и т.д. Тем не менее они включаются в терминологию водных отношений, поскольку неразрывно связаны с ними. Терминология играет важную правоприменительную роль, создает основу для субъектов водного права в законотворческой и правоприменительной деятельности.
Статья 1 предназначена для широкого круга субъектов водного права: граждан, юридических лиц, органов местного самоуправления, судов, исполнительных органов власти и т.д.
3. История развития терминологии водного законодательства. Термины в водном праве имеют устойчивое значение. В дореволюционном законодательстве не существовало четко выраженной терминологии, поскольку водные отношения были урегулированы гражданским и административным законодательством. Вода и ее использование рассматривалась с позиции публичного и частного права. Для дореволюционного права характерны такие термины, как "река", "озеро", "болото", "пруд", "плотина", "подтоп", "общее пользование", "прибрежный владелец", "водопой", "сервитут", "водное товарищество", "береговое право" и т.д.
Развитие водного права и его терминологии связано в большей степени с советским периодом. В круг водных отношений, регламентируемых советским водным законодательством, входили отношения по поводу природных запасов воды, состоящих в исключительной собственности государства. В Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик, в республиканском законодательстве в форме водных кодексов определялись основные понятия. Поэтому исследовались понятия "вода" и "воды" (водные объекты) и их различия. Основными терминами являлись "водный объект" ("воды"), "водопользование", "охрана вод", "борьба с вредным воздействием вод", "водный режим". Отношения по устройству и эксплуатации водохозяйственных сооружений, отношения, возникающие при передаче воды в качестве товарно-материальной ценности (по водопроводам, в изолированных от природной среды резервуарах и т.п.), а также иные отношения, связанные с использованием вод, подлежали регулированию водного законодательства в той мере, в которой это необходимо для обеспечения рационального использования и охраны вод. Отношения по государственному водохозяйственному управлению также подлежали регулированию водного законодательства в меру необходимости учета и реализации особых условий государственного управления в данной области общественной деятельности.
С развитием экономики стали изменяться и термины, однако общие понятия остались неизменны. К таким общим понятиям относятся "водный объект", "водопользование", "охрана водных объектов" и т.д. Впервые на уровне закона терминология была определена в Водном кодексе 1995 г. Вместе с тем она была существенным образом расширена за счет включения терминов естественнонаучных. В Кодексе 1995 г. были даны правовые характеристики 30 понятий: "вода", "воды", "поверхностные воды", "подземные воды", "водные ресурсы", "водный объект", "водный режим", "водный фонд", "поверхностный водоток", "поверхностный водоем", "обособленный водный объект" ("замкнутый водоем"), "водосборная площадь", "бассейн поверхностного водного объекта" (далее - "бассейн водного объекта"), "акватория", "дренажные воды", "сточные воды", "использование водных объектов", "пользование водными объектами" ("водопользование"), "охрана водных объектов", "загрязнение водных объектов", "засорение водных объектов", "истощение вод", "вредное воздействие вод", "водопользователь", "водопотребитель", "водохозяйственный объект", "водозабор", "водохозяйственная деятельность", "лицензия на водопользование", "распорядительная лицензия".