ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 1491
Скачиваний: 3
КОММЕНТАРИЙ К ВОДНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Постатейный)
С.А. БОГОЛЮБОВ, Н.В. КИЧИГИН, М.В. ПОНОМАРЕВ
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ:
Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП при Правительстве РФ) - предисловие, главы 6 и 7 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, Федеральный закон "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ;
Кичигин Николай Валерьевич, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, доцент кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству - главы 1, 2 и 3 Кодекса;
Пономарев Михаил Вячеславович, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, старший преподаватель кафедры гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, старший преподаватель кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству - главы 4 и 5 Кодекса.
Предисловие
Первый Водный кодекс РСФСР был принят 30 июня 1972 г.: он олицетворял прогресс российского водного права на том этапе. В его содержании почти все было новым по тому времени: понятие "водный объект" и юридическая категория "воды", классификация видов водопользования и разрешительный порядок предоставления права пользования конкретными водными объектами, приоритет хозяйственно-питьевого водопользования и всесторонняя охрана вод от загрязнения, засорения и истощения. Система водных правоотношений, сложившаяся на базе Водного кодекса 1972 г., вписалась в общую систему экологических правоотношений в Российской Федерации.
Спустя 20 лет обстановка существенно изменилась во многих сферах жизни, особенно в политике, экономике и управлении. Однако задачи рационального использования и охраны вод не только не были сняты с повестки дня, но и стали еще более актуальными и сложными. Возникла необходимость приведения водного законодательства в соответствие с изменившимися условиями, а заодно и потребность в совершенствовании некоторых его положений. Практически это привело к необходимости издания нового Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (далее - ВК РФ 1995 г.).
В нем были предусмотрены право собственности на водные объекты, более детальное регулирование разрешительного порядка водопользования, сочетание административных и договорных способов правового воздействия на водные отношения, узаконение практики их организации по основным бассейнам поверхностных вод с помощью соответствующих соглашений, комплекс правил по экономическому стимулированию использования, восстановления и охраны водных объектов.
В регулировании отношений собственности на воды примечательным являлся осторожный подход к внедрению многообразия ее форм и видов. Как бы ни давила на общество эйфория рыночных отношений, воды оставались такой вещью, которая вряд ли в основной своей части без ущерба для страны могла быть полностью обращена в частную собственность. Законодатель тогда проявил больше осторожности, чем можно было ожидать, и уважения к исторической традиции преемственности в праве, записав, что все не находящиеся в муниципальной собственности, в собственности граждан и юридических лиц водные объекты принадлежали государству.
Шагом в сторону рыночной психологии являлись указания о том, что право собственности на водные объекты определяется общими правилами гражданского законодательства об объектах гражданских прав, если иное не предусмотрено в Водном кодексе.
Разрешительный порядок водопользования применялся и прежде. В Водном кодексе 1995 г. этот порядок был представлен во всех деталях и сложностях. Уже тогда оставался один вопрос: не перестарались ли составители Кодекса, не образовалась ли сверхбюрократия в процедурах приобретения права пользования водными объектами. Эта мысль особенно давила на сознание, когда авторы первого и единственного развернутого Комментария к Водному кодексу 1995 г. читали и комментировали статьи о сочетании лицензии и договора (см.: Колбасов О.С., Емельянова В.Г., Жариков Ю.Г., Панкратов И.Ф. и др. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 1997).
Углубление рыночных отношений и дальнейшее развитие реформ обусловили разработку в XXI в. нового Водного кодекса РФ, проект которого неоднократно обсуждался в Министерстве экономического развития и торговли РФ и Аппарате Правительства РФ, в комиссиях Администрации Президента РФ и в Государственной Думе РФ. 3 июня 2006 г. Водный кодекс РФ (далее - ВК РФ) был подписан Президентом РФ и, опубликованный 8 июня в "Российской газете", вступил в силу с 1 января 2007 г.
Подробный анализ нового ВК РФ - дело будущего. Здесь пока можно констатировать, что им сделан новый шаг в сторону развития предпринимательства в водных отношениях, передачи основных функций и ответственности в области управления водными ресурсами их собственникам, снижения роли государства в предоставлении прав водопользования и контроля за ним, расширения договорных начал в охране и использовании вод, уменьшения декларативности и административно-командных начал.
Сохранение конкретности предписаний и норм о роли государственного управления, разграничении полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями в области водных отношений позволяет рассчитывать на найденную оптимальную форму их правового регулирования. Сохраняет значение сентенция о том, что закон живет и действует лишь тогда, когда он исполняется. Добавим, применяется неуклонно, не взирая на лица, и повсеместно.
В юридической теории и практике существует (в виде доброго обычая) презумпция качественного превосходства нового закона над старым. Иначе говоря, предполагается, что каждый новый закон должен быть лучше замененного. Хочется надеяться, что третий Водный кодекс РФ оправдает эту презумпцию!
Представленный Комментарий является научно-практическим освещением нового российского Водного кодекса. Комментарий - постатейный и правовой: это означает, что он составлен не по институтам и проблемам водного права, а последовательно - по статьям и нормам ВК РФ. Несмотря на то, что он содержит немало физико-географических и иных естественнонаучных понятий и определений, а также деклараций и пожеланий, Комментарий носит преимущественно (а зачастую - и исключительно) правовой, юридический характер, что определяется потребностями практики, правоприменения, правоохраны.
Правовая направленность Комментария определяется также попытками разъяснить нормы ВК РФ с позиций: теории - науки водного, природоресурсного, экологического и иных отраслей права; системы российского законодательства, в том числе принятых в развитие водного законодательства подзаконных, нормативных, правовых актов; практики, в частности актов индивидуального значения, правоприменения. Это помогает лучше понять смысл ВК РФ, проблемы и пути его применения.
Не все комментарии к статьям получились равноценными как по количеству, объему написанного, так и по качеству в силу того, что одни статьи ВК РФ содержат больше нормативного материала, оснований для разъяснений, использования и толкования подзаконных актов, а другие меньше, нуждаются в апробировании практикой, в разъяснениях со стороны законодателей, правоприменительных органов.
Авторы старались также не повторяться там, где можно, во избежание дублирования отсылать читателя к уже сказанному, к приводимой литературе. Кое-где не обходится без рассуждений и размышлений, призванных помочь уяснению текста ВК РФ и Комментария. Данный текст может быть понят полностью в контексте изучения комментариев к большинству статей ВК РФ в совокупности.
В ряде случаев авторы пытались дать самостоятельное разъяснение предписаний и толкование терминов, встречающихся в ВК РФ: основой этого служат положения ст. 1 "Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе" и др. Однако в Комментарии использовались и иные, не имеющие обязательного характера терминологические разработки - Терминология по природным ресурсам земли, 1975; Указатель терминов и сокращений по охране окружающей среды на русском и английском языках, 1982; 2-е изд. 1986; Словарь терминов и понятий, связанных с охраной живой природы (Н.Ф. Реймерс, А.В. Яблоков), 1982; Справочник по охране природы, 1980; 1986; Природопользование. Словарь-справочник (Н.Ф. Реймерс), 1990; энциклопедические словари; ГОСТ и технические регламенты; юридические словари и энциклопедии; Галиновская Е.А., Жариков Ю.Г., Минина Е.Л., Панкратов и др. Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2000; работы В.И. Данилова-Данильяна, Н.Е. Михеева и др.; диссертации по водному праву - кандидатская 2003 г. Д.О. Сивакова и докторская 2004 г. Л.А. Тимофеева и т.п.
В силу того, что некоторые положения ВК РФ оказались достаточно новыми, а в ряде случаев - противоречивыми и неясными, порой мало теоретически, как и практически, исследованными, в Комментарии даны авторские разработки и рекомендации: часть из них была апробирована в законопроектной работе, при чтении лекций, в научных обсуждениях - можно надеяться, что они представят интерес для широкого читателя и принесут пользу. Напоминаем, что Комментарий не имеет обязательной силы, а носит лишь рекомендательный характер, зависящий от авторитета составителей и мотивированности, убедительности доводов.
При этом составители старались не столько критиковать новый ВК РФ, сколько помочь его понять, осознать замысел законодателя, оказать содействие правоприменителю. Мы хотим, чтобы Россия на деле стала демократическим правовым социальным государством, и для этого необходимо обеспечение режима неуклонной законности и правопорядка, соблюдение прав всех граждан на чистую воду и благоприятную окружающую, в том числе водную, среду.
В большинстве случаев в Комментарии называются нормы Конституции РФ, акты, имеющие отношение к теме, обозначаются места их опубликования, что должно помочь читателю разобраться, отыскать документ, использовать его при применении ВК РФ. Порой в Комментарии излагается основное содержание подзаконного акта, однако делать это повсеместно не представляется возможным ввиду множественности статей ВК РФ и обилия развивающих его актов. Расчет делается на вдумчивого читателя, для которого Научно-практический комментарий станет подспорьем для поисков, размышлений, дальнейшей углубленной работы.
3 июня 2006 года
N 74-ФЗ
ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ)
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
Комментарий к статье 1
Комментируемая статья дает определения основным терминам, используемым в ВК РФ. Подобная практика принята в законодательстве, поскольку облегчает его толкование и применение. При этом важно сохранить баланс, не перенасыщать текст излишними терминами, как, например, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
По сравнению с ВК РФ 1995 г. перечень терминов значительно сократился: с 30 до 19. В частности, не вошли в новую редакцию такие термины, как "вода", "поверхностные и подземные воды", "лицензии на водопользование". Вместе с тем в ВК РФ введены новые понятия, такие, как "водное хозяйство", "водопотребление", "водоотведение", "речной бассейн".
Таблица
|
Новый
термин, |
Термин,
не вошедший |
Термин
с измененным |
|
Водное хозяйство |
Вода |
Водный объект |
|
Водоотведение |
Воды |
Водные ресурсы |
|
Водохозяйственная |
Поверхностные воды |
Водный фонд |
|
Водопотребление |
Подземные воды |
Использование
водных |
|
Водоснабжение |
Поверхностный водоток |
Негативное действие вод |
|
Водохозяйственный |
Поверхностный водоем |
|
|
Речной бассейн |
Обособленный
водный |
|
|
|
Водосборная площадь |
|
|
|
Засорение
водных |
|
|
|
Водохозяйственный
|
|
|
|
Водозабор |
|
|
|
Водохозяйственная
|
|
|
|
Лицензия
|
|
|
|
Распорядительная
|
|
|
|
Водопользователь |
|
Статья 2. Водное законодательство
Комментарий к статье 2
Водное законодательство представляет собой относительно обособленную совокупность правовых норм, регулирующих водные правоотношения в целях охраны и рационального использования водных объектов, не образует самостоятельную отрасль права, а является подотраслью природоресурсного законодательства, в которое также входят лесное законодательство, законодательство о недрах, о животном мире.
Комментируемая статья определяет систему водного законодательства и его соотношение с иными отраслями российского права. В соответствии с Конституцией РФ (п. "к" ч. 1 ст. 72) водное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, соответствующие законы которых не могут противоречить ВК РФ. В случае же противоречия должен применяться федеральный закон, т.е. ВК РФ.
Однако данное правило не исключает возможности субъекта РФ в случае отсутствия нормы на федеральном уровне осуществлять самостоятельное правовое регулирование. При этом в случае принятия позднее аналогичной нормы на федеральном уровне, противоречащей закону субъекта РФ, региональное законодательство должно быть приведено в соответствие с федеральным.
Водные отношения - общественные отношения в области охраны и рационального использования водных объектов, урегулированные нормами права. Элементами водного правоотношения являются участники (субъекты), объекты - водные объекты и их части, а также содержание правоотношения: права и обязанности его участников (подробнее см. комментарий к ст. 4).
Водное законодательство понимается в ВК РФ в широком смысле и включает не только федеральные законы и законы субъектов РФ, но и подзаконные нормативные правовые акты Правительства РФ, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, водные отношения могут регулироваться муниципальными правовыми актами, принимаемыми органами местного самоуправления в пределах их компетенции.
Статья 3. Основные принципы водного законодательства
Комментарий к статье 3
Практика установления принципов законодательства активно используется при разработке законопроектов. Принципы водного законодательства установлены комментируемой статьей и имеют не только декларативное, но и практическое значение. Так, при разрешении судом или арбитражным судом спора при вынесении решения в случае пробела в законодательстве или в праве может быть по аналогии применен принцип водного законодательства.
Комментируемая статья перечисляет лишь основные принципы водного законодательства. Следовательно, иными законами могут быть также установлены его принципы, не предусмотренные ВК РФ. Проанализируем наиболее важные из них.