ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 9557
Скачиваний: 2
--------------------------------
<1> См.: ст. 90, ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103, ст. ст. 105, 108 Конституции РФ; ст. 1 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; ст. 23 Федерального закона "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 // СЗ РФ. 1997. Ст. 3895.
<2> См.: ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Иногда нормативные по своему названию акты содержат индивидуальные предписания <1>. Такие правовые акты не могут проверяться арбитражными судами в порядке судебного нормоконтроля, а должны оспариваться как индивидуальные акты по правилам гл. 24 АПК.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Правительства РФ от 19 февраля 2001 г. N 123 "О возобновлении международного воздушного сообщения из аэропорта Махачкала" // СЗ РФ. 2001. N 9. Ст. 813.
Достаточно актуальным для судебной практики является вопрос о порядке оспаривания так называемых смешанных правовых актов, которые содержат как нормативные, так и индивидуальные правовые предписания.
Следует иметь в виду, что в порядке судебного нормоконтроля по правилам, предусмотренным гл. 23 АПК РФ, смешанные правовые акты могут быть оспорены только в части тех правовых предписаний, которые носят нормативный характер.
Что касается индивидуальных предписаний ненормативного характера, содержащихся в смешанном нормативном правовом акте, то они могут быть оспорены и проверены судом только по правилам, предусмотренным для оспаривания индивидуальных (ненормативных) актов (гл. 24 АПК).
Оспариваться в судебном порядке может нормативный акт в целом либо его отдельные положения: статьи, пункты, абзацы, отдельные предложения и т.д., содержащие одно или несколько конкретных правил поведения (правовых норм).
Предметом судебной проверки могут быть типичные (регулятивные или охранительные) правовые нормы-правила (общеобязательные правила поведения субъектов, определяющие их субъективные права, обязанности, юридическую ответственность), а также специализированные нормы (нормативные предписания), в частности нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-декларации, коллизионные нормы, нестандартные нормативные предписания, в том числе изложенные в виде таблиц, схем, расчетов, графиков, рисунков и т.д.
В судебной практике возникал вопрос о возможности и порядке судебной проверки актов нормативного (аутентичного) толкования, а также норм-разъяснений (интерпретационных норм), которые содержатся в тексте нормативного правового акта.
Принимая во внимание, что нормы-разъяснения и рекомендательные нормы обладают признаками правовых норм (носят общеобязательный характер, рассчитаны на неоднократное использование и т.д.), имеют властный характер и определенную юридическую обязательность, можно сделать вывод, что они могут быть проверены арбитражным судом на предмет их законности в порядке гл. 23 АПК.
В порядке гл. 23 АПК могут оспариваться нормативные правовые акты, принятые органами (должностными лицами) государственной власти, местного самоуправления, а также иными публичными субъектами (Центральным банком РФ <1>, Пенсионным фондом РФ <2> и т.д.), если их проверка отнесена к компетенции арбитражных судов. Что касается нормативных документов общественных объединений, профсоюзов, территориального общественного самоуправления, а также локальных нормативных актов коммерческих или некоммерческих организаций (уставов, положений, правил и т.п.), то они могут быть оспорены заинтересованными лицами в порядке искового производства.
--------------------------------
<1> См.: ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // СЗ РФ. 2002. Ст. 2790.
<2> См.: п. 9 Положения о Пенсионном Фонде РФ, утв. Постановлением Верховного Суда РСФСР от 27 ноября 1991 г. N 2122-1.
В качестве предмета оспаривания в арбитражных судах могут выступать только вступившие в силу и действующие в момент рассмотрения дела нормативные правовые акты. Недопустимо оспаривание в порядке административного судопроизводства проектов федеральных или региональных законов и подзаконных нормативных актов, а также постановлений законодательных органов о принятии или отклонении законопроекта в том или ином чтении. Не могут служить объектом проверки арбитражного суда нормативные акты, принятые соответствующим органом или должностным лицом, но на момент рассмотрения дела не вступившие в силу.
Лица, оспаривающие законность нормативного правового акта, должны представить в арбитражный суд доказательства вступления акта в силу (текст нормативного акта, данные о его публикации и т.д.). В случае непредставления таких доказательств арбитражный суд оставляет заявление в порядке ст. 178 АПК без движения и дает заявителю срок на исправление недостатков. Если в установленный срок доказательства вступления в силу нормативного акта не будут представлены, суд возвращает заявление в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 129 АПК. При установлении данных обстоятельств в судебном заседании производство по делу подлежит прекращению (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК).
Если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать. Поэтому производство по делу об оспаривании такого акта подлежит прекращению в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК (п. 6 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 80). Вместе с тем необходимо иметь в виду правовую позицию Конституционного Суда РФ, сформулированную в Определении от 12 мая 2005 г. N 244-О "По жалобе гр. Л.А. Вихровой, Е.И. Каревой и В.Н. Масловой на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. ст. 220 и 253 ГПК", согласно которой положения п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 во взаимосвязи со ст. 253 ГПК, а также п. 1 ч. 1 ст. 150 во взаимосвязи со ст. 192 и ч. 5 ст. 195 АПК по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального и арбитражного процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя (Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 6).
Конечно, оспаривание нормативных правовых актов, утративших силу, во многих случаев, действительно направлено на защиту прав и интересов граждан (организации), которые были нарушены действием (применением) этих актов. Однако проверка судами такого рода актов наталкивается на серьезные процессуальные препятствия, связанные с тем, что действующая судебная процедура не предусматривает возможность оспаривания нормативных правовых актов, которые к моменту обращения в суд утратили силу либо прекратили или приостановили свое действие. Очевидно, что суд не может признать на будущее время недействующим и не подлежащим применению правовой акт, который уже утратил силу или прекратил действие. Признать же нормативный правовой акт недействующим с момента его принятия в соответствии с процессуальным законодательством недопустимо (см.: ч. 2 ст. 195 АПК). В этой связи не совсем ясно, каково должно быть содержание резолютивной части судебного решения.
Представляется, что для выполнения указанного предписания Конституционного Суда РФ требуется внесение соответствующих поправок в действующее процессуальное законодательство. Тем не менее и до внесения такого рода поправок можно рекомендовать арбитражным судам принимать к рассмотрению заявления об оспаривании отмененных нормативных правовых актов. Однако способ защиты законного интереса заявителя и соответственно содержание резолютивной части судебного решения должно быть, на наш взгляд, несколько иным, чем это вытекает из положений ч. ч. 2 и 3 ст. 195 АПК.
Если в результате проведенной в судебном заседании проверки будет установлено, что отмененный нормативный правовой акт в период своего действия не соответствовал закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, то такой акт решением суда может быть объявлен незаконным с момента его принятия. При этом в резолютивной части решения суд должен констатировать факт такого несоответствия, но не должен указывать, что данный акт признается недействующим и не подлежащим применению. В этой связи можно предположить примерно следующую схему формулировки резолютивной части решения: "Признать, что такой-то отмененный нормативный правовой акт в период своего действия (с момента принятия до прекращения действия) не соответствовал такому-то нормативному акту, имеющего большую юридическую силу".
В том случае, когда отмененный нормативный правовой акт сохраняет регулирующее действие применительно к длящимся правоотношениям, то суд одновременно может признать такой акт не подлежащим применению и тем самым парализовать его возможное действие.
Недопустимо оспаривание в арбитражном суде нормативных правовых актов, действие которых прекращено вступившим в законную силу решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда, а также тех актов, которые признаны недействительными и утратившими силу решением Конституционного Суда РФ или решением конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятым в пределах его компетенции.
В судебной практике достаточное распространение получили случаи оспаривания нормативных правовых актов, имеющих определенные пороки формально-юридического свойства, которые не позволяют считать подобные акты юридически действительными документами, т.е. правовыми актами, обладающими юридической силой. Документы, которые содержат правовые нормы (нормативные предписания), но при этом имею подобного рода пороки, лишающие их юридической силы, можно считать дефектными нормативными правовыми актами.
Таковыми являются акты, принятые с нарушением установленной процедуры, акты, не прошедшие государственную регистрацию, когда такая регистрация является обязательной, неопубликованные нормативные правовые акты, если их опубликование является обязательным, а также нормативные акты, принятые в неустановленной форме.
Не могут также считаться действительными и имеющими юридическую силу нормативные правовые акты, изданные государственными или муниципальными органами, не обладающими полномочиями по принятию нормативных правовых документов, например, структурными (территориальными) подразделениями федеральных органов исполнительной власти <1>. Аналогичные последствия наступают при подписании нормативных правовых актов лицом, не имеющим права подписи таких документов.
--------------------------------
<1> См.: п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.
Документы, имеющие названные пороки, несмотря на то, что они носят нормативный характер, являются юридически недействительными (ничтожными) с момента их принятия и не порождают правовых последствий.
В практике арбитражных судов не сложилось единого подхода в определении порядка и процессуальных последствий оспаривания дефектных нормативных правовых актов.
Так, отдельные арбитражные суды, установив отсутствие официального опубликования нормативного правового акта, отказывали в удовлетворении требования заявителя на том основании, что подобный акт не вступил в силу и не может применяться, а соответственно, не может нарушать права и законные интересы заявителя <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 23 марта 2005 г. N А14-1881-2004/67/14 // http://www.consultant.ru; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 июня 2004 г. N А69-110/04-6-Ф02-2200/04-С1 // http://www.consultant.ru.
Относительно большее распространение получила практика прекращения арбитражными судами производства по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК, если выяснялось, что предметом оспаривания является нормативный акт, не опубликованный или не зарегистрированный в установленном порядке, либо имеющий иные пороки, не позволяющие считать его нормативным документом, обладающим юридической силой, в том числе по причине принятия его органом, не имеющим нормотворческих полномочий. В качестве основания для прекращения производства по делу арбитражные суды ссылаются на то обстоятельство, что оспариваемый нормативный акт, имеющий указанные пороки, нельзя считать вступившим в законную силу и, следовательно, подлежащим судебному нормоконтролю <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 ноября 2008 г. N 12604/08 // http://www.consultant.ru; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 7 апреля 2003 г. N Ф03-А51/03-2/628 // Там же; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 7 апреля 2005 г. N Ф04-6859/2004(9513-А03-32) // Там же.
В последнее время в практике арбитражных судов все чаще стали встречаться случаи, когда дефектные нормативные предписания проверяются по правилам процедуры, предусмотренной для оспаривания действующих нормативных правовых актов (гл. 23 АПК). При этом наличие определенных дефектов нормативного правового акта, в частности неопубликование акта, рассматривается судом в качестве основания для дисквалификации подобного акта в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 195 АПК, т.е. признания его недействующим и не подлежащим применению <1>.
--------------------------------
<1> См.: решение арбитражного суда Пермского края от 6 октября 2008 г. по делу N А50-12126/2008-А-20 // Вестник ВАС РФ. Приложение. 2009. I квартал; решение арбитражного суда Тульской области от 17 сентября 2008 г. по делу N А68-4249/08-339/8(АП) // Там же.
Последний подход в значительной мере согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, сформулированной им в Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О "По жалобе гр. С.Д. Смердова на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК". По мнению Конституционного Суда РФ, ст. 251 ГПК не исключает возможность судебного оспаривания незарегистрированных и неопубликованных нормативных правовых актов, поэтому, выявив, что нормативный правовой акт не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим. В связи с этим Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ч. 1 ст. 251 ГПК по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами <1>.
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 4.
Однако практически реализовать позицию Конституционного Суда РФ в рамках действующей процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов достаточно проблематично, поскольку данная процедура не предназначена для проверки юридически недействительных нормативных правовых актов.
Оптимальным решением данной проблемы является установление в процессуальном законодательстве специального порядка оспаривания дефектных нормативных правовых актов.