ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 2396
Скачиваний: 7
Европейский совет и Совет министров, бесспорно, являются главными политическими
институтами европейской дипломатии. Однако они не работают на постоянной основе,
многочисленны по своему составу и, самое главное, в своей практике принимают решения
путем почти исключительно единогласного голосования. Последний фактор существенно
замедляет процесс принятия решений и, следовательно, снижает эффективность CFSP.
Разумеется, возможность подлинно общего внешнеполитического курса может стать
реальностью лишь при условии отказа от существующего в ЕС принципа единогласия в
принятии особо важных решений. Значительная часть решений уже сейчас принимается
квалифицированным, а в ряде случаев даже простым большинством.
На сегодняшний день отнюдь не все страны согласны пожертвовать правом «вето». К тому
же позиции ряда стран ЕС по далеко не второстепенным вопросам международной
политики значительно расходятся. Достаточно напомнить особую позицию Франции в
боснийской проблеме, Греции — по вопросу о Кипре, расхождения между
Великобританией и Испанией по проблеме Гибралтара.
Зачастую позиции стран-членов расходятся как по вопросам политики ЕС в окружающем
мире, так и по вопросам структуры европейской и глобальной безопасности. Будучи
главным политическим институтом CFSP, Совет довольно регулярно оказывается не в
состоянии взять на себя ответственность и быстро реагировать на неожиданные ситуации.
Чаще всего решающим становится национальный приоритет, определяемый
экономическими и финансовыми интересами.
На бумаге Амстердамский договор с известными ограничениями открывает возможности
более эффективного процесса принятия решений большинством голосов (ст. 23). На
практике, однако, Совет продолжает придерживаться правила единогласия, ввиду
нежелания стран-членов утерять контроль над внешней политикой.
Правда, в последнее время, желая избежать блокирования какой-либо из стран того или
иного решения, Совет ЕС практикует так называемое «конструктивное воздержание от
голосования». При этом заинтересованная сторона выступает с формальной мотивацией
своего несогласия с данным решением. Это освобождает ее от обязанности выполнять
принятое решение, однако не препятствует его принятию Советом.
В соответствии с Маастрихтом, значительно расширила свои полномочия в области
внешних сношений Комиссия ЕС. Представители Комиссии принимают активное участие
на всех этапах выработки инициатив CFSP. Это необходимо в целях координации этих
инициатив с экономической и торговой политикой ЕС, а также его деятельностью в
области содействия развитию. К тому же право законодательной инициативы и контроль
над бюджетом CFSP в значительной степени облегчают ей эту задачу. При Европейской
комиссии действуют пять генеральных директоратов, занимающихся формулированием
внешней политики, включая директорат по гуманитарной помощи.
Комиссия полномочна также представлять на рассмотрение Совета вопросы, связанные с
внешней политикой и политикой безопасности, и выдвигать соответствующие
предложения. Наряду с Советом Комиссия информирует Европейский парламент о
развитии CFSP.
Инструментом внешнеполитического согласования позиций стран ЕС и проведения
согласованной внешней политики ЕС в третьих странах является целая сеть
дипломатических структур, которые замыкаются на Брюсселе.
241
С 1992 г. официальное местонахождение Совета министров ЕС — Брюссель. В Брюсселе
работают комитеты Европейского парламента, располагается штаб-квартира
Западноевропейского союза. В столице Бельгии функционирует и Комиссия ЕС.
Европейские институты дипломатического представительства
О дипломатической активности Комиссии свидетельствует тот примечательный факт, что
при ней аккредитованы представители как государств — членов ЕС, так и представители
165 третьих стран, что, несомненно, превращает Комиссию в достаточно
привилегированного актора международных отношений.
Когда страна становится членом ЕС, ее миссия повышается до статуса постоянного
представительства при ЕС. Этот статус предполагает больший численный состав, который
в состоянии справиться с большим объемом работы. Из всех дипломатических
представительств, аккредитованных в Брюсселе, постоянные представительства при ЕС,
как правило, самые многочисленные. Например, британские и французские постоянные
представительства при ЕС можно сравнить с их делегациями при НАТО и ООН.
Характер дипломатических представительств при Комиссии свидетельствует об
изменении традиционного состава дипломатического корпуса. Как уже отмечалось, в
настоящее время помимо внешнеполитических ведомств в международном обмене все
более активно участвуют представители различных государственных ведомств.
Правда, некоторые страны до сих пор комплектуют представительства в основном
карьерными дипломатами. Их представительства в Брюсселе, таким образом, являют
собой некий зарубежный департамент собственного министерства иностранных дел.
Большинство же стран следуют принципу формировать представительство из работников
различных отраслевых министерств, включая министерство торговли и промышленности,
казначейство, министерство налогов и сборов, министерство сельского хозяйства.
В связи с этим в представительствах при ЕС значительная часть дипломатического
корпуса состоит из чиновников вышеназванных ведомств, что не дает основания
рассматривать эти постоянные миссии как своего рода зарубежный «филиал»
министерства иностранных дел того или иного государства. В представительствах на
контрактной основе работают и иностранцы. Представительство Великобритании,
например, к концу 90-х годов насчитывало около 100 человек (сюда входит и
административно-технический персонал, причем 52 человека, выполнявшие отдельные
задания дипломатического характера, были наняты из числа местных жителей)*.
* Guide to the Council of the EU. Brussels. 1999.
Все сотрудники представительства, включая некарьерных дипломатов, пользуются
дипломатическим статусом.
Многочисленными по составу являются не только представительства крупных держав, но,
например, и таких стран, как Греция и Португалия. Поскольку в работе комитетов и в
242
рабочих группах ЕС принимают участие не только члены постоянных представительств,
но и чиновники, направляемые из столиц, для небогатых стран, наиболее удаленных от
Брюсселя, оплачивать эти поездки — дорогое удовольствие. Хотя бюджетом ЕС для
ограниченного числа чиновников теперь и предусмотрена оплата дорожных расходов,
Греция и Португалия, ввиду длительности поездки и отсутствия ежедневных рейсов в
Брюссель, не в состоянии обеспечить прибытие дополнительных чиновников.
Франция, Германия, Италия, Британия и ряд других стран могут себе это позволить.
Поэтому численность специалистов по отдельным конкретным вопросам в их
представительствах сохраняется на более низком уровне. В связи с развитием новых
технологий контакты между постоянными представительствами и столицами могут
осуществляться посредством видеоконференций. Это делает не столь насущной
необходимость для чиновников часто циркулировать между Брюсселем и столицей своей
страны. Любопытно при этом, что представительство самой Бельгии при ЕС отнюдь не
самое малочисленное.
Объем проблем, которыми занимаются постоянные представительства, ведет к созданию в
них групп по направлениям.
Ведущие страны обычно имеют в своих представительствах следующие группы*:
* В основу положена структура представительства Великобритании.
— экономики, финансов (включая бюджет ЕС) и налогов; эта группа имеет дело с
министерствами экономики и финансов и с комиссиями по бюджету; она занимается
финансовыми проблемами сообщества, таможенными вопросами, а также проблемами
предотвращения мошенничества в валютной и финансовой сферах;
— внешних дел — включая всемирную торговую политику, проблемы развития,
расширения ЕС, CFSP; представители этой группы работают в General Affairs и в Совете
по вопросам развития, а также в комитетах по торговой политике и в политическом
комитете Союза;
— промышленной политики, исследований и развития, внутреннего рынка и транспорта;
члены группы работают в комитетах Совета, занимающихся проблемами энергетики,
технологий, промышленности и единого рынка, они выходят на прямые контакты с
Комиссией по вопросам конкуренции и государственной помощи;
— сельского хозяйства и рыбной ловли; члены группы работают в аграрном и
рыболовецком совете, а также в совете по внутреннему продовольственному рынку;
— социальных дел, региональной политики, окружающей среды, здравоохранения и
культуры; члены группы консультируют те национальные региональные структуры,
которые задействованы в политике ЕС;
— группа юстиции, внутренних дел, пограничных проблем, иммиграции, визового
режима, проблем убежища, сотрудничества в охране правопорядка, в борьбе с
наркотиками и в судебных делах;
243
— группа поддержания отношений с другими институтами сообщества, например, с
Европейским парламентом; эта группа обеспечивает должное представительство своих
граждан в институтах ЕС;
— группа политических дел; в ее компетенции находятся проблемы структурных реформ
и будущего развития ЕС, деволюции, открытости и прозрачности, группа контролирует
связи с прессой, с бизнесом и следит за менеджментом всего представительства.
Такого рода структура отражает новые моменты в деятельности ЕС. Раньше
представительства в своей работе делали упор на аграрные проблемы, правила
конкуренции, внешнюю торговлю, финансы и бюджет. В свете Маастрихта и Амстердама
проблемы CFSP оказались в центре внимания представительства, возросла важность
отношений с Европейским парламентом. В связи с этим происходит некоторое смещение
акцентов с межправительственного подхода на более координированную европейскую
политику.
Серьезное отличие работы в постпредстве при ЕС от работы в обычных посольствах
состоит в том, что все члены постпредства постоянно вовлечены в переговорный процесс.
Поэтому одним из основных критериев отбора на работу в эти представительства стала
способность дипломата вести переговоры. Многие из аккредитованных дипломатов к
этому хорошо подготовлены, ибо уже имеют достаточное представление о проблемах ЕС,
занимаясь в своей стране, например, в Министерстве сельского хозяйства, аграрной
политикой Сообщества.
В известной степени постоянные представительства играют роль своеобразного буфера
между национальными интересами своей страны и институтами ЕС. В задачу
постпредства входит также забота об интересах национального бизнеса и об организации
визитов членов парламента в ЕС. Но в отличие от обычных посольств их основная задача
— переговоры.
Переговоры в ЕС — не игра с нулевой суммой, где выигрыш одного становится
проигрышем другого. Это сложная система многосторонней дипломатии, охватывающей
огромное число проблем, затрагивающей широкий спектр интересов и требующей
постоянных контактов, как с правительством, так и с институтами ЕС. Собственно,
именно переговоры и представляют основную составляющую дипломатического процесса
внутри ЕС.
Это касается не только ЕС, но, например, и НАТО. Иногда это приводит к значительному
усложнению переговорного процесса. Постоянные представители при ЕС и послы при
НАТО обсуждают одновременно одни и те же вопросы. Так, по воспоминаниям
английского посла при НАТО, в 1991 г. постпреды при ЕС обсуждали элементы CFSP в
Маастрихтском договоре, а в эти же дни послы при НАТО пересматривали стратегию
своей организации. В то же время проблемы, которые они обсуждали, касались одних и
тех же аспектов политики. Вынужденные раздельные заседания объясняются отсутствием
в ЕС ряда стран — членов НАТО, и отсутствием в НАТО ряда стран ЕС*.
* См. интервью бывшего посла при НАТО (цит. по: Blair A. Permanent Representations to
the European Union. DSP. Discussion Paper. Leicester: Centre for the Study of Diplomacy. 2000.
P. 8).
244
Переговоры могут вестись как в комитетах ЕС, так и на неофициальной основе. В
некоторых комитетах работают не только члены постоянных представительств, но и
командированные правительствами государств-членов с этой целью в Брюссель
функционеры. Обычно именно они формируют комитет валютный, торговый и так
называемый политический комитет. В работе этих комитетов участвуют чиновники
высокого ранга из министерств финансов и центральных банков, а также эксперты по
внешней политике.
Даже самое большое постпредство не может справиться с объемом задач, поэтому
обращается за поддержкой к столице. Некоторые комитеты проводят в год около 1000
совещаний с участием чиновников различных министерств и ведомств*.
* Blair A. Permanent Representations to the European Union. P. 12.
Характерной чертой работы главы представительства при ЕС является повседневный
контакт со своей столицей, что отличает его деятельность от деятельности традиционного
посла или представителя при ООН. Постоянный представитель при ЕС ежедневно
получает инструкции из своей страны по ведению переговоров. Практики отмечают, что
не слишком ясные инструкции затрудняют работу представительства, слишком жесткие
инструкции уничтожают поле для маневра. Поэтому составление инструкций — очень
сложная задача для правительств*.
* Ibid.
Наибольшие усилия постоянных представительств сосредоточены не только на
переговорах от имени государства, но и на информировании последнего о том, насколько
деятельность ЕС затрагивает национальные интересы. После того как курс национальной
политики в этом вопросе определен (формулирование национальной политики по той или
иной проблеме ЕС — задача того министра, который отвечает за эту проблему в
правительстве), начинается раунд переговоров.
В ходе переговоров постоянное представительство тесно взаимодействует с европейскими
институтами, в первую очередь с Комиссией и Европейским парламентом, а также с
постпредствами других стран.
В этом контексте глава представительства играет огромную роль. Конечно, желательно
участие главы представительства не только в исполнении инструкций, но и в
формулировании политики, а также в ее пересмотре в свете происходящих изменений,
включая и колебания в переговорной позиции.
Например, как отмечает А.Блэр, немецкий посол имеет дело с ситуацией, когда в самой
Германии ответственность за решение той или иной проблемы распределяется между
различными центрами, а за этим может скрываться конфликт интересов. Посол таким
образом имеет возможность играть на противоречиях одного министерства с другим,
пытаясь в переговорах найти золотую середину.
Срок пребывания дипломатов в Брюсселе обычно не превышает трех—пяти лет.
Вернувшись на родину, многие получают повышение в своих ведомствах. Таким образом,
245