ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 2395
Скачиваний: 7
ДИПЛОМАТИЧЕСКИЕ СТРУКТУРЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Внешнеполитический механизм Европейского союза
Процесс европейской интеграции является одним из наиболее примечательных
свидетельств тектонических сдвигов в области международных отношений. Такие
дипломатические структуры, как внешнеполитические ведомства, зарубежные
представительства и дипломатические институты ЕС сами во все возрастающей мере
испытывают влияние радикальных трансформаций.
Наиболее красноречивым примером изменений, происходящих в традиционной
дипломатии, является трансформация внешнеполитического механизма и
дипломатических структур в странах европейского региона, прежде всего в странах —
членах Европейского союза (ЕС). Взаимозависимость и тесное переплетение проблем
политического, экономического, социального и оборонного характера дали основание ряду
исследователей ввести в оборот, на первый взгляд, достаточно парадоксальное
утверждение, которое в общих чертах сводится к тому, что отныне межъевропейские
отношения развиваются не на основе дипломатии, а на основе демократии*.
* Allot Ph. The European Community is not the real European Community // Yale Law Journal.
1990. V. 24. № 2.
Действительно, европейская дипломатия решает проблемы участия в международных
акциях по поддержанию мира, развитию сотрудничества, защите демократических прав и
свобод. Значительную активность она развивает в области международных программ
содействия развитию и гуманитарной помощи. В настоящее время доля стран ЕС в этих
программах превышает 50%. При этом в рамках помощи странам Ближнего Востока
европейский вклад составляет треть (для палестинских территорий половину), России и
бывшим советским республикам — 60%, восстановлению Боснии-Герцеговины — 40%*.
* http://www.ue.eu.int./pesc.com
В документах ЕС, в частности — в принятой «Агенде 2000», подчеркивается, что
европейскому экономическому потенциалу должна соответствовать и новая внешняя
политика. При этом особый упор делается на то, что в условиях взаимозависимости и
возрастания роли транснациональных факторов необходимо выйти за рамки
традиционного видения международных отношений.
Европейский союз принято рассматривать как интеграционное объединение,
основывающееся на трех «столпах». Первый «столп» включает те институты ЕС, которые
проводят общую политику в области сельского хозяйства, внутреннего рынка,
экономического и валютного союза. Второй «столп» охватывает проблемы политического
сотрудничества. Институты третьего «столпа» занимаются взаимодействием в области
юстиции и правоохранительных структур.
236
Анализ дипломатии ЕС чаще всего производится на основе изучения структур и акций
второго «столпа», фактически существовавшего в рамках Европейского политического
сотрудничества и формально закрепленного в Маастрихтском договоре 1991 г. в качестве
Общей внешней политики и политики безопасности (Common Foreign and Security Policy
— CFSP). Маастрихтский договор вступил в силу 1 ноября 1993 года.
Идея проведения совместной внешней политики постоянно присутствовала в повестке дня
Европейского сообщества. Тем не менее, именно эта задача в течение долгого времени
оставалась наиболее трудно решаемой. Европейский акт 1985 г., а также соглашения,
достигнутые в Маастрихте, Амстердаме и Кёльне выдвинули в качестве первоочередной
задачи достижение этой цели.
Маастрихтский договор обязал каждую страну ЕС назначить при Комиссии своего
постоянного представителя. Дальнейшее определение направлений и задач CFSP было
зафиксировано Амстердамским договором, который вступил в силу 1 мая 1999 г. В
соответствии с этими решениями ЕС может выражать единое мнение по международным
проблемам, отстаивать общую позицию в международных организациях и на
международных конференциях. ЕС может также вести переговоры с государствами и
международными организациями в целях заключения международных договоров.
Подписание этих договоров осуществляется Советом Европейского союза на основе
единогласия.
Конечно, данное положение не исключает права каждого государства-члена на
самостоятельную внешнюю и оборонную политику. Однако Маастрихтский и
Амстердамский договоры предусматривают, что страны-члены оказывают активную
солидарную поддержку общей внешней политике и политике безопасности. Страны-члены
призваны также координировать свой внешнеполитический курс с общими позициями ЕС,
выступать с этих позиций в международных организациях и на международных
конференциях и информировать не представленные в этих организациях страны ЕС о ходе
обсуждения интересующих их вопросов.
Ряд исследователей при этом считает*, что CFSP, в первую очередь, явилась частью
дипломатической операции, в ходе которой объединенная Германия была включена в
более сильное европейское объединение. Требовалось найти ответ на нестабильность
ситуации в новых параметрах международной обстановки. CFSP придавала более
активный и наступательный характер политике ЕС. Однако не все члены ЕС разделяли это
мнение. Некоторые считали национальную дипломатию и деятельность международных
организаций, таких как НАТО или ОБСЕ, более важными факторами. И даже те, кто
приветствовал CFSP, все же хотели сохранить над ней полный контроль со стороны
государств-членов.
* См. Например: Nuttall S.J. European Foreign Policy. Oxford: Oxford University Press. 2000.
Маастрихтский договор предусматривал такое развитие ЕС, которое в будущем
обеспечило бы ему роль эффективного и уверенного дипломатического актора.
«Совместные действия» и «общие позиции» стали самым важным нововведением
Маастрихта. «Совместные действия» осуществляются в особых ситуациях, когда
требуется оперативная деятельность ЕС, «общие позиции» определяют подход ЕС к
особым проблемам географического или тематического плана. «Совместные действия»
237
стимулируют страны на выработку соответствующих «общих позиций». Страны должны
доказать, что их национальная политика соответствует «общим позициям».
Европейские политологи представили CFSP как полноценную внешнюю политику,
которая сможет выдержать сравнение с традиционной внешней политикой национальных
государств. К тому же дипломатия CFSP должна была быть снабжена таким
инструментом, как собственные миссии, что позволит ей превзойти национальную
дипломатию*.
* Wessel R.F. The European Union's Foreign and Security Policy. A Legal Institutional
Perspective. Kluwer Law International. The Hague. 1999.
Именно такой имидж CFSP был распропагандирован прессой, общественным мнением и
учеными. В связи с этим дипломатия ЕС в области CFSP после Маастрихта некоторыми
публицистами стала сравниваться с дипломатией федеративного государства, например,
США. В результате, как считает французский политолог Ж.-Л.Бурланж (J.-L.Bourlanges),
лидеры ЕС подверглись риску, представив общественному мнению воображаемую, а не
реальную общность внешней политики. Страны-члены не сумели снабдить CFSP
необходимыми инструментами и создать новых общих акторов внешней политики, что
совершенно необходимо для такого качественного скачка, как переход к совместной
внешней и оборонной политике. В результате европейцы, избавившись от первоначальных
иллюзий, могут подвергнуть своих лидеров суровой критике за попытку строить политику,
не основанную на реальных фактах*.
* Bourlanges J.-L. Les Europeens malades de la PESC // Politique international, 1996-1997. №.
74. P. 208-209.
Существует также мнение, что Амстердамский договор формулирует слишком
расплывчатые положения по поводу общей стратегии. Некоторые исследователи пришли к
выводу, что создание нового механизма общей внешней и оборонной политики в рамках
CFSP обусловлено стремлением примирить различные мнения Бонна (теперь Берлина. —
Т.З.) и Парижа в том, что касается процесса принятия решений и процедур голосования*.
* Nuttal S. The CFSP Provisions of the Amsterdam Treaty. An exercise in collusive ambiguity //
CFSP Forum. 1997. № 3. P. 1—2.
В настоящее время общая внешняя политика вырабатывается путем
межправительственного, как двустороннего, так и многостороннего согласования. Но дает
о себе знать и воздействие интеграционных процессов. На это указывает, в частности, тот
формальный факт, что все официальные декларации по вопросам CFSP делаются теперь
от имени Европейского союза, а не от имени «Европейского сообщества и государств-
членов», как это было раньше.
Наиболее фундаментальное решение проблемы реализации внешнеполитической
деятельности сообщества предложил Амстердамский договор путем создания новой
функции — Высокого представителя по вопросам CFSP (ст. 18, 26). В своей деятельности
238
он опирался на группу Политического планирования и раннего предупреждения (PPEWU),
укомплектованную чиновниками стран — членов ЕС, ЗЕС, представителями Комиссии и
генерального секретариата Совета.
На европейском саммите в Кёльне Высоким представителем по вопросам внешней
политики и политики безопасности и одновременно генеральным секретарем Совета
Европейского союза был назначен на пятилетний срок бывший Генеральный секретарь
НАТО Хавьер Солана. В этом качестве Солана осуществляет содействие работе Совета и
обеспечивает, учитывая ротацию, преемственность в деятельности этого органа. Солана
активно участвует в формулировании, выработке и проведении в жизнь принятых
решений и от имени Совета ведет диалог со странами, не являющимися членами ЕС.
О решимости ЕС идти по пути дальнейшей реализации общей не только внешней, но и
оборонной политики свидетельствует положение «Агенды 2000», утверждающее, что
«Европейский союз должен наращивать возможности принимать такие
внешнеполитические решения, которые влекут за собой применение военной силы». В
этом свете можно рассматривать и назначение Солана в ноябре 1999 г. Генеральным
секретарем Западноевропейского союза*.
* В соответствии с Амстердамским договором, вошедшим в силу 1 мая 1999 г., интеграция
ЗЕС в ЕС планировалась на декабрь 2000 г. Это требовало соответствующего решения
Европейского совета и ратификации этого решения 15 государствами — членами ЕС. В
настоящее время происходит постепенная интеграция ЗЕС в Европейский союз. Такие
структуры ЗЕС, как Институт проблем безопасности и Центр спутниковой связи с января
2002 г. были трансформированы в агентства ЕС. ЕС были переданы также функции по
управлению кризисными ситуациями. http://vyww.weu.int/ 2002. 28.11.
На Кёльнском саммите перед ЕС была также поставлена задача осуществлять
гуманитарные акции и спасательные работы, акции по поддержанию мира и управлению
кризисными ситуациями, включая акции по установлению мира. Собравшиеся в Кёльне
главы государств и правительств заявили, что «ЕС должен обладать способностью к
самостоятельным действиям, обеспеченным внушительной военной силой, механизмом
принятия решений по ее использованию и готовностью пойти на это в целях реагирования
на международные кризисы, не вступая при этом в противоречие с действиями НАТО»*
* The Common Foreign and Security Policy / www.eur-op.eu.int/.
Ключевые позиции в области выработки принципов и общих направлений внешней и
оборонной политики Сообщества занимает Европейский совет. Именно на его саммитах
определяется общая «стратегия» стран — членов ЕС, и принимаются рекомендации по
заключению международных соглашений*.
* Общая «стратегия» и «общие международные соглашения» являются новыми
инструментами CFSP, предложенными Амстердамским договором. Например, на
европейском саммите в Кельне в июне 1999 г. было обозначено стратегическое
направление в развитии отношений между ЕС и Россией.
239
В соответствии со стратегическими установками Европейского совета, Совет министров
ЕС принимает «решения», проводит «акции», определяет «позицию» ЕС, а также
выступает с «заявлениями»*. Голосование осуществляется в зависимости от важности
проблемы простым большинством, квалифицированным большинством или требует
единогласия. Если в самом Совете представитель одной из стран высказывает несогласие с
предложенными решениями, то арбитром выступает Европейский совет, где вопрос
улаживается достижением консенсуса.
* В период с 1994 по 1998 г. Совет ЕС предпринял 81 совместную «акцию», в частности,
на Балканах, и выработал 66 общих «позиций», в том числе по вопросам прав человека,
демократических принципов, правового государства и т.д. http://www.ue.eu.int/pesc.com
Предварительное согласование вопросов CFSP министры иностранных дел стран-членов
осуществляют на ежемесячных сессиях в рамках института Совета, получившего название
«General Affairs». CFSP, как таковая, располагает в основном стандартным традиционным
дипломатическим инструментарием реализации внешней политики: это декларации,
дипломатические демарши, визиты на высоком уровне, встречи, участие в международных
конференциях, направление наблюдателей, переговорный процесс.
Двойственное положение министров иностранных дел и подчиненных им дипломатов,
которые по своей природе являются национальными акторами, но которые в течение
ограниченного времени действуют как акторы CFSP, снижает эффективность дипломатии
ЕС. Действительно, представители третьих стран не всегда могут четко представить себе
различие между ролью министра как представителя своего государства и его ролью как
представителя интересов ЕС. По мнению С.Кёкелэйре, когда Франция или Бельгия,
являясь председателями Совета, формулировали свои предложения по проблемам
конфликта в Центральной Африке, всем было ясно, по существу они проводили в жизнь в
данном регионе мира свои собственные национальные интересы.
Отсутствием общего подхода к вопросам внешней политики объяснялась низкая
эффективность политики ЕС в боснийском и косовском кризисах, а также и в решении
целого ряда других международных проблем.
Амстердамский договор поставил на правовую основу практику, начало которой было
положено в Маастрихте и, в соответствии с которой, Совет ЕС может назначать
специальных дипломатических представителей ЕС с мандатом на выполнение особой
миссии*.
* Такие представители были направлены на Ближний Восток, в район Великих озер, в
Юго-Восточную Европу, в Федеративную Республику Югославию, в Косово, а также
прикомандированы к администрации Палестинской автономии.
Совет ЕС уполномочен также вести «политический диалог» по вопросам внешней
политики со странами, не входящими в ЕС, и выступать с «инициативами» в тех случаях,
когда речь идет о конфиденциальных контактах с третьими странами по проблемам прав
человека, демократии и гуманитарных акций.
240