ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 23.10.2020
Просмотров: 648
Скачиваний: 1
Фактически те же ограничения и требования по отношению к муниципальным служащим были сформулированы в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», принятом Государственной Думой 17 декабря 1997 г.
При чтении этих законов указанные ограничения и обязанности производят внушительное впечатление, и, если бы данные положения были реализованы, коррупционерам пришлось бы нелегко. Однако в большинстве своем эти запреты и ограничения остались на бумаге. Указ Президента РФ «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» от 15 мая 1997 г. с изменениями и дополнениями от 4 марта 1998 г., «в целях создания действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений в стране» вменил в обязанность упомянутым в названии Указа лицам ежегодное представление декларации, содержащей сведения о доходах и принадлежащем имуществе. Кроме того, декларация должна подаваться при поступлении на федеральную государственную службу, при назначении на государственные должности и при решении вопроса о назначении федеральных государственных служащих на высшие государственные должности государственной службы. Организация проверки сведений, сообщаемых гражданином при поступлении на государственную службу, и проверки соблюдения установленных законодательством ограничений лицами, состоящими на государственной службе, возложена на кадровую службу соответствующего государственного органа. Нетрудно представить уровень подобных проверок, которые будут проводиться кадровыми службами, не обладающими необходимыми для этого возможностями. К тому же вряд ли кадровая служба того или иного государственного органа будет осуществлять глубокую и всестороннюю проверку своих руководителей.
(С. 33) Действующий Уголовный кодекс Российской Федерации дает основания относить к коррупционным такие преступления, как мошенничество, присвоение и растрату, совершаемые с использованием служебного положения (пп. «в» чч. 2 ст.ст. 159 и 160 УК), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст.ст. 2851 и 2852), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 290), служебный подлог (ст. 292), воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169), ограничение конкуренции (ст. 178) и ряд других преступлений, совершаемых государственными служащими или служащими органов местного самоуправления с использованием своего служебного положения (в широком смысле этого слова) в корыстных, иных личных или групповых целях.
Помимо коррупции в системе государственной и муниципальной службы и среди лиц, привлеченных к государственному (муниципальному) управлению, действующее уголовное законодательство позволяет говорить о коррупции лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, а также о коррупции в спорте и шоу-бизнесе (ст.ст. 201, 204 и 184 УК).
Наиболее основательно в Уголовном кодексе проработаны вопросы ответственности за взяточничество.
В ст. 290 УК в качестве предмета получения и дачи взятки называются деньги, ценные бумаги, любое другое имущество, а также выгоды имущественного характера. Суть взяточничества состоит в том, что должностное лицо, каковым считается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ, получает от других лиц заведомо незаконное материальное вознаграждение за свое служебное поведение или в связи с занимаемой должностью. Таким образом, по российскому законодательству, в отличие от законодательства многих стран, субъектом получения взятки является не любой публичный служащий, а только тот, кто наделен соответствующими полномочиями. Это решение представляется неправильным.
(С. 34) Закон называет четыре варианта поведения должностного лица, за которое или в связи с которым оно лично или через посредника может получить взятку: 1) за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, входящие в служебные полномочия должностного лица; 2) за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, которые не входят в служебные полномочия должностного лица, но в силу своего должностного положения данное лицо может способствовать таким действиям (бездействию); 3) за общее покровительство или попустительство по службе должностным лицом взяткодателю или представляемым им лицам (ч. 1 ст. 290 УК); 4) за незаконные действия (бездействие) должностного лица в пользу взяткодателя или представляемых им лиц (ч. 2 ст. 290 УК).
Законность или незаконность действий должностного лица, за которые дается взятка, имеет значение и для квалификации действий взяткодателя, если, конечно, он был осведомлен об этом.
В качестве квалифицированных видов получения взятки закон предусматривает: совершение этого деяния лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления (ч. 3 ст. 290); получение взятки группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; неоднократно; в крупном размере (стоимость предмета взятки превышает триста минимальных размеров оплаты труда); а также получение взятки, связанное с ее вымогательством (ч. 4 ст. 290 УК).
В отличие от большинства зарубежных правовых систем российское уголовное законодательство предусматривает два основания, при наличии любого из которых лицо, давшее взятку, должно быть в обязательном порядке освобождено от уголовной ответственности за данное преступление. Ими являются: 1) вымогательство взятки со стороны должностного лица и 2) добровольное сообщение органу, имеющему право возбудить уголовное дело, о даче взятки (примечание к ст. 290 УК). Эта норма имеет большое стимулирующее значение, многие уголовные дела по обвинению должностных лиц во взяточничестве возбуждаются на основе сообщений, сделанных взяткодателями.
(С. 35) Противоречиво решается в современном российском законодательстве вопрос о праве государственных и муниципальных служащих на получение подарков. С одной стороны, названный выше федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» без каких-либо изъятий и оговорок запрещают таким лицам получение подарков от физических и юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей. В то же время Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 575) разрешает дарение государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей «обычных подарков»", стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда.
Последнее положение дало основание некоторым специалистам (С.Г. Келина) утверждать, что «пять минимальных размеров оплаты труда – это та граница, которая разделяет подарок от взятки»1. Такое категоричное утверждение вызывает возражение, хотя само по себе стремление к установлению законодательных критериев разграничения взятки и подарка понятно и заслуживает одобрения. Представляется, что «обычный подарок», не влекущий никакой ответственности как для должностного лица, его принявшего, так и для лица, вручившего подарок, отличается не только относительно небольшим размером. Независимо от размера, незаконное вознаграждение должностного лица за выполнение им действия (бездействия) с использованием служебного положения или в связи с занимаемой должностью следует расценивать как взятку в следующих случаях: 1) если имело место вымогательство вознаграждения; 2) если вознаграждение (или соглашение о нем) имело характер подкупа, обуславливало соответствующее, в том числе и правомерное, служебное поведение должностного лица; 3) если вознаграждение передавалось должностному лицу за незаконные действия (бездействие)1.
Другая проблема, активно обсуждаемая российскими специалистами, связана с разграничением правомерной оперативной деятельности по изобличению преступника, пытавшегося получить взятку, от незаконной провокации взятки (ст. 304 УК). Нередко раздаются голоса в пользу допущения провокации как метода борьбы с коррупцией со ссылкой при этом на зарубежную практику и законодательство2.
(С. 36) Между тем, провокация взятки в принципе не допустима и за рубежом. Примерный уголовный кодекс США рекомендовал предусмотреть в уголовных кодексах штатов норму следующего содержания: «Публичное должностное лицо, осуществляющее исполнение закона, или лицо, действующее в сотрудничестве с таким должностным лицом, совершает провокацию, если с целью получения доказательств совершения посягательства оно побуждает или поощряет другое лицо к поведению, составляющему это посягательство, путем... применения методов убеждения или побуждения, создающих существенный риск того, что такое посягательство будет совершено иными лицами, помимо тех, которые готовы его совершить»3. Уголовный кодекс штата Нью-Йорк называет подобные действия «вовлечением в "ловушку" и устанавливает, что обвиняемый, совершивший запрещенное деяние, считается невиновным в силу того, «что его побудил или подстрекал к этому публичный служащий или лицо, действующее совместно с публичным служащим, стремящиеся добыть доказательства, направленные против него, с целью уголовного преследования, если способы получения доказательств были такими, что создавали значительный риск того, что это посягательство было бы совершено лицом, в противном случае не склонным его совершить. Побуждение или подстрекательство к совершению посягательства означает активное побуждение или подстрекательство. Поведение, которым просто предоставляется возможность совершить посягательство, не составляет вовлечения в "ловушку"»1.
Следует, правда, отметить, что формулировка о недопустимости подобных действий лишь при наличии значительного риска того, что посягательство будет совершено лицом, в противном случае к этому не склонным, достаточно обтекаема. Некоторая недосказанность по этому вопросу заметна и в Руководстве, подготовленном секретариатом Восьмого конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1990 г.) «Практические меры борьбы с коррупцией». Авторы этого документа отмечают, что различного рода уловки и приемы, направленные на проверку честности и моральной устойчивости служащих, заслуживают весьма серьезной критики: «Они являются выражением спорной и неприемлемо циничной точки зрения на то, как следует работать правоохранительным органам, что может подорвать уважение общества к существующим законам; «подсадную утку» можно рассматривать как попытку подстроить симулированное преступление в тех случаях, когда доказать действительное преступление невозможно; можно также утверждать, что в силу слабости человеческой натуры правоохранительные органы могут по своему усмотрению наметить, заманить в ловушку и уничтожить почти любого своего оппонента, будь то политического, личного или идеологического». В то же время они соглашаются, что способы использования «подсадных уток» весьма эффективны и «временами вскрывают такие глубины и высоты коррупции, о которых до этого никогда известно не было». В итоге констатируется необходимость установления ограничений на виды использования уловок и приманок и регламентации подобной тактики четкими директивами2.
(С. 37) Российское уголовное законодательство однозначно исключает провокацию как метод борьбы с коррупцией1.
Борьба с коррупцией требует комплексного подхода, что отмечалось в Резолюции № 7 Восьмого конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями «Коррупция в сфере государственного управления»2. В России попытки комплексного подхода к решению этой проблемы намечались в проектах Закона «О борьбе с коррупцией»3, где, в частности, определялись основные начала этой деятельности:
а) обеспечение четкой правовой регламентации деятельности системы государственных и муниципальных органов, гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;
б) совершенствование структуры государственного и муниципального аппаратов управления и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций;
в) предоставление государственным и муниципальным служащим заработной платы (денежного содержания) и льгот, предусмотренных законодательством, обеспечивающих им и их семьям достойный уровень жизни;
г) защита государством прав и законных интересов государственных и муниципальных служащих; (С. 38)
д) ограничение на основании ст. 55 Конституции РФ прав и свобод этих лиц в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, прав и законных интересов граждан и организаций;
е) осуществление специальных мер финансового контроля;
ж) установление и последовательная реализация ответственности государственных и муниципальных служащих, физических и юридических лиц за нарушение законодательства о борьбе с коррупцией в соответствии с принципом равенства всех граждан перед законом, независимо от должностного положения и других обстоятельств;
з) восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций, ликвидация вредных последствий коррупционных правонарушений.
По большинству из названных направлений в проектах Закона содержались конкретные правовые решения. Начиная с 1993 г., Верховный Совет РФ, а затем и Государственная Дума неоднократно принимали этот Закон, определявший направленные на предупреждение коррупции меры, ответственность за правонарушения, создающие условия для коррупции, и непосредственно за коррупционные правонарушения. Однако либо Совет Федерации отклонял принятый Думой закон, либо Президент РФ вотировал закон, принятый обеими палатами Федерального собрания РФ. Несмотря на возражения оппонентов1, представляется, что такой комплексный закон необходим для России. Целесообразно также принятие Кодекса государственной службы, о чем говорилось в ежегодном (1998 г.) Послании Президента РФ Федеральному Собранию «Общими силами – к подъему России».
«...Одна только правоохранительная система, – подчеркивается в этом Послании Президента РФ, – не справится с задачей борьбы с коррупцией. Для этого нужна последовательная государственная политика, объединенные усилия не только всех органов власти, но и самого общества. Эта политика должна быть оформлена в виде антикоррупционной программы, реализуемой в увязке с реформированием систем управления в целом»2.