Файл: Antikorruptsionnaya_expertiza_Aleshkova_N_P_Voprosy_teorii_i_praktiki.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 28.10.2020
Просмотров: 2153
Скачиваний: 5
2) отсылка в муниципальном нормативном правовом акте к норме (порядку) другого правового акта, который не принят;
3) отсылка в муниципальном нормативном правовом акте к норме (порядку) другого правового акта, который данную норму (порядок) в действительности не содержит.
Два последних случая могут свидетельствовать также о наличии коррупциогенного фактора - отсутствие или неполнота административных процедур (отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления, их должностными лицами, определенных действий либо одного из элементов такого порядка).
Данные коррупционные факторы устраняются одним из следующих способов:
1) восполнением правового пробела;
2) установлением конкретного срока принятия нормы (порядка), в отношении которых имеется отсылка;
3) отсрочкой момента вступления в силу положений муниципального нормативного правового акта, которыми предусмотрена отсылочная норма, - до принятия соответствующего порядка (нормы).
Пример 1:
«Гражданину может быть отказано в постановке на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий.»
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не предусматривает конкретные основания для отказа. С целью устранения коррупциогенного фактора норма может выглядеть следующим образом;
« «Гражданину может быть отказано в постановке на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий по следующим основаниям:…»
При этом следует учитывать, что любая норма права должна оцениваться в совокупности с другими правовыми нормами. Основания и условия принятия решений могут содержаться, например, в других статьях этого же нормативного правового акта или в другом нормативном правовом акте. Наличие этих обстоятельств исключает коррупциогенность нормативного правового акта, подвергающегося антикоррупционной экспертизе, по признаку отсутствия оснований и условий принятия решения.
Пример 2:
«Денежное содержание муниципальному служащему органов местного самоуправления города К. устанавливается и выплачивается в порядке, предусмотренном уставом городского округа «Город К.»
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку уставом муниципального образования вопросы оплаты труда муниципальных служащих не регулируются. В данном случае имеет место также и нарушение действующего законодательства о муниципальной службе.
Пример 3:
«Установить, что условия о порядке выплаты ежемесячного денежного поощрения муниципальным служащим вводятся в действие с момента вступления в силу соответствующего решения Думы города, устанавливающего критерии оценки эффективности и результативности деятельности муниципальных служащих органов местного самоуправления и порядок их применения».
Данная редакция правовой нормы устанавливает отстроченный момент введения ее в действие с указанием на конкретный правовой акт, который необходимо принять для ее реализации. Это положительный момент. Однако в данном случае отсутствует конкретный срок подготовки и принятия этого правового акта, что делает рассматриваемую норму коррупциогенной.
Наличие дублирующих полномочий субъектов правоприменительной деятельности
Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько субъектов правоприменительной деятельности (совместные решения, согласование решений).
Устранить или ограничить коррупциогенность способно закрепление принципа «одно окно» - когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный субъект правоприменительной деятельности, а не заявитель.
При проведении антикоррупционной экспертизы эксперту следует учитывать, что коррупциогенными факторами в данной сфере являются:
1) установление в нормативных правовых актах дублирующих полномочий разных субъектов правоприменительной деятельности;
2) установление в нормативных правовых актах ответственности нескольких субъектов правоприменительной деятельности за одно и то же решение (одну и ту же деятельность);
3) установление разных субъектов рассмотрения жалоб на действия одних и тех должностных лиц или органов.
Установление в нормативных правовых актах дублирующих полномочий разных субъектов правоприменительной деятельности.
Пример:
1 нормативный правовой акт: «Орган местной администрации в области архитектуры и градостроительства осуществляет работы, связанные с изъятием земельных участков для муниципальных нужд.
2 нормативный правовой акт: «Орган местной администрации в области земельных отношений осуществляет изъятие земельных участков для муниципальных нужд».
Коррупционный фактор устраняется путем изъятия (исключения) у одного из органов местной администрации дублирующего полномочия.
Установление в нормативных правовых актах ответственности нескольких субъектов правоприменительной деятельности за одно и то же решение (одну и ту же деятельность).
Данный коррупционный фактор устраняется в случае, если в нормативном правовом акте определено, в отношении какой части решения (деятельности) несет ответственность каждый из указанных субъектов.
Пример 1: «Контроль за выполнением настоящего постановления осуществляют заместитель главы Администрации города, курирующий сферу городского хозяйства, заместитель главы Администрации города, курирующий сферу имущества и градостроительства».
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не указывает в какой части осуществляет контроль за выполнением муниципального нормативного правового акта каждое должностное лицо.
Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные дефекты:
«Контроль за выполнением настоящего постановления осуществляют заместитель главы Администрации города, курирующий сферу городского хозяйства, заместитель главы Администрации города, курирующий сферу имущества и градостроительства, в соответствии с их компетенцией».
Данная норма исключает коррупциогенный фактор, поскольку прямо увязывает объем ответственности с установленной компетенцией должностного лица. Однако это возможно только в том случае, когда имеется четкое разграничение полномочий между соответствующими должностными лицами и у граждан есть свободный доступ к этой информации.
Пример 2: «Контроль за выполнением настоящего постановления осуществляют:
1) заместитель главы Администрации города, курирующий сферу городского хозяйства, в части вопросов … (указываются конкретные вопросы);
2) заместитель главы Администрации города, курирующий сферу имущества и градостроительства, в соответствии с их компетенцией, в части вопросов … (указываются конкретные вопросы)».
Данная норма исключает коррупциогенный фактор, поскольку прямо указывает вопросы, за которые отвечает каждое должностное лицо.
Установление разных субъектов для рассмотрения жалоб на действия одних и тех должностных лиц или органов.
Пример:
«Граждане вправе обращаться с жалобами на качество предоставленной муниципальной услуги в муниципальных образовательных учреждениях директору департамента образования, председателю комитета здравоохранения, начальнику управления культуры»
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не указывает четко на то должностное лицо, которое компетентно рассматривать его жалобу, это порождает возможность «запуска по кругу» заявителя при защите им своих нарушенных прав.
В данном случае, необходимо указать, по каким конкретно вопросам уполномочено рассматривать жалобы каждое из упомянутых должностных лиц.
2. Определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций
Многие правовые акты определяют компетенцию субъекта правоприменительной деятельности при помощи формулировок «вправе», «может», возможно», «допускается» и других синонимов, характеризующих меру дозволенного поведения. Это относится к любым видам полномочий - регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным (может осуществлять контроль, может выдать разрешение) и нормотворческим.
Право и обязанность для субъекта правоприменительной деятельности образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных правовых актах. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах при воздействии коррупционных факторов, может привести к тому, что субъект правоприменительной деятельности сможет использовать полномочие только как право (то есть осуществлять его по собственному усмотрению) без выполнения соответствующих данному полномочию обязанностей.
Определение компетенции по формуле «вправе» целесообразно оценивать на коррупциогенность по следующим правилам:
1. Если формула «вправе» содержится в действующем законодательстве, регулирующем конкретное общественное отношение, то она может использоваться (дублироваться) и в подзаконных нормативных правовых актах применительно к этому же правоотношению.
Следует учитывать, что если закон или иной нормативный правовой акт, обладающий большей юридической силой, устанавливает обязанность субъекта правоприменительной деятельности совершить действие или воздержаться от него, а в его нормативном правовом акте применительно к этому же правоотношению используется формула «вправе» - это должно рассматривается как противоречие закону и иному нормативному правовому акту и являться предметом правовой экспертизы.
2. Право органа государственной власти (органа местного самоуправления), предусмотренное законодательством и иными нормативными правовыми актами, должно в любом случае рассматриваться в качестве обязанности его должностных лиц и государственных (муниципальных) служащих действовать в интересах соответствующего публично-правового образования (государства, субъекта РФ, муниципального образования).
При этом, формула «вправе» может быть использована применительно к усмотрению соответствующего органа власти по выбору наиболее эффективного способа и порядка реализации принадлежащего ему права и (или) его защиты.
Придание правотворческим органом в своем нормативном правовом акте термину «вправе» иного смысла является коррупциогенным фактором.
Пример:
«Органы государственной власти, осуществляющие права собственника, вправе требовать устранения всяких нарушений их прав, даже если эти нарушения не были соединены с лишением владения».
В данном случае, учитывая публичный статус государственной собственности, органы государственной власти не выступают самостоятельными собственниками, а действуют от имени муниципального образования и в интересах населения.
Использование в данной норме формулы «вправе» не является коррупционным фактором, если в других нормативных правовых актах ей корреспондируют:
1) наличие установленных способов реализации и (или) защиты данного права (земельный контроль, проверки установленного порядка пользования имуществом, обращение в суд);
2) четко регламентированные обязанности должностных лиц органа государственной власти и государственных служащих действовать в интересах публично-правового образования при реализации данного права (при проведении земельного контроля, при ведении дел в суде, при проведении проверки установленного порядка пользования имуществом и т.д.).
3. Само по себе наличие в нормативном правовом акте формулы «вправе» не является коррупционным фактором, если по результатам анализа совокупности правовых норм она не нарушает права и интересы граждан, организаций и публично-правовых образований и не создает препятствия для их реализации.
Пример:
«Территориальному общественному самоуправлению могут выделяться средства из местного бюджета в случаях:…».
Законодательство прямо не закрепляет право территориального общественного самоуправления на получение бюджетных средств. Следовательно, коррупционный фактор в данной норме отсутствует. Однако, следует всегда проводить комплексную проверку норм на содержание коррупциогенных факторов. Так, в рассматриваемом примере может иметь место коррупциогенный фактор, выраженный в широте дискреционных полномочий, по признаку отсутствия условий для принятия решения о выделении средств из местного бюджета конкретному территориальному общественному самоуправлению.
4. Формула «вправе» может предусматривать для субъекта правоприменительной деятельности несколько вариантов действия, каждому из которых корреспондирует регламентированные процедура и условия его совершения, которую обязан соблюсти указанный субъект. В данной ситуации формула «вправе» рассматривается не в качестве права на совершение действия, а в качестве возможности выбора из предложенных вариантов действия в зависимости от установленных в правовом акте условий их совершения.
В таком случае данная формула не может быть квалифицирована как коррупционный фактор, поскольку, в конечном счете, субъект правоприменительной деятельности обязан сделать определенный выбор.
Пример 1:
«Должностное лицо, осуществляющее личный прием гражданина, в пределах своей компетенции, руководствуясь законодательством и муниципальными правовыми актами, вправе:
- удовлетворить обращение гражданина;
- отказать в удовлетворении обращения гражданина;
- принять от гражданина письменное обращение».
Формула «вправе» в данной норме является коррупционным фактором, поскольку административное усмотрение должностного лица ничем не ограничено.
Пример 2:
«Должностное лицо, осуществляющее личный прием гражданина, в пределах своей компетенции, руководствуясь законодательством и муниципальными правовыми актами, вправе:
1) удовлетворить обращение гражданина при наличии законных оснований, сообщив ему порядок и срок исполнения принятого решения;
2) отказать в удовлетворении обращения гражданина, если в соответствии с законодательством оно не может быть удовлетворено, разъяснив мотивы отказа и порядок обжалования принятого решения;
3) принять от гражданина письменное обращение, если поставленные им вопросы требуют дополнительного изучения или проверки, разъяснив ему причины, по которым просьба не может быть разрешена в процессе приема, порядок и срок ее рассмотрения.».
Формула «вправе» в данной норме не является коррупциогенным фактором, поскольку четко прописаны условия принятия должностным лицом каждого решения из числа возможных.