Файл: Antikorruptsionnaya_expertiza_Aleshkova_N_P_Voprosy_teorii_i_praktiki.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 28.10.2020
Просмотров: 2152
Скачиваний: 5
Пример №2: «Направить заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства вправе физическое или юридическое лицо, являющееся правообладателем объекта капитального строительства на земельном участке или земельного участка».
Согласно ч.1 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ направить заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может любое заинтересованное лицо. В связи с этим в рассматриваемом случае имеет место превышение полномочий муниципальным правотворческим органом и противоречие Градостроительному кодексу РФ.
6. Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона
По своей сути указанный коррупциогенный фактор является разновидностью уже рассмотренного коррупциогенного фактора - принятие нормативного правового акта правотворческим органом за пределами его компетенции. Отличие заключается лишь в том, что выше речь идет о случаях принятия правового акта, когда правотворческий орган прямо нарушает чужую правотворческую компетенцию, установленную нормативным правовым актам большей юридической силы. В данном же случае правотворческий орган предпринимает попытку нормативного регулирования либо той сферы деятельности, которая вообще не подлежит нормативному регулированию, либо той сферы, которая не относится к компетенции данного правотворческого органа, и не отрегулирована законом в данный момент времени. Правотворческий орган может при этом руководствоваться самыми благими намерениями, которые совершенно не влияют на снижение коррупциогенности.
Пример №1: «Государственный служащий должен придерживаться с коллегами только служебных отношений».
Несомненно, в целях эффективности выполнения должностных обязанностей и обеспечения объективности при рассмотрении вопросов работодатель вправе формулировать определенные правила поведения для своих сотрудников в рабочее время. Однако, правила внутреннего трудового распорядка органа государственной власти , устанавливающие подобное указанному в примере требование, вторгаются в сферу личных отношений граждан, то есть сферу, не подлежащую правовому регулированию, и поэтому содержат коррупциогенный фактор.
Пример №2: «Муниципальные служащие обязаны ежегодно отчитываться о произведенных расходах, превышающих 1000-кратный размер минимального размера оплаты труда…
Данный порядок действует до принятия соответствующего федерального закона».
В данном случае муниципальный правотворческий орган, следуя тенденциям антикоррупционной кампании и, предворяя принятие закона о декларировании расходов чиновников, самостоятельно установил соответствующую обязанность для своих сотрудников и тем самым, как ни парадоксально, нарушил то самое антикоррупционное законодательство, реализация которого послужила целью принятия правового акта.
7. Отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка
Следует отметить, что любой нормативный правовой акт, в первую очередь, должен иметь цели, ради достижения которых он принимается (принят). И эксперту необходимо иметь в виду, что целью нормативного правового акта – является надлежащее урегулирование сложившихся общественных отношений, необходимых для реализации прав граждан, организаций, публично-правовых образований в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа.
Отсутствие целей нормативного правового акта, а также ложные цели порождают коррупционные риски, поскольку способствуют принятию «надуманных» актов, не отвечающих реальной потребности в правовом регулировании, или прикрывающих иные, чаще всего, не отвечающие интересам граждан и организаций, цели.
В данном случае эксперту необходимо прибегнуть к системному подходу и оценить не отдельные нормы соответствующего нормативного правового акта, а весь его текст и назначение с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Следует каждый раз в ходе анализа норм правового акта отвечать на вопрос, могут ли поставленные в нем цели быть достигнуты с помощью тех административных процедур, которые он устанавливает.
Искажениями истинных целей нормативного правового акта (ложными целями) являются:
1) принятие нормативного правового акта в условиях действия другого правового акта, регулирующего аналогичное общественное отношение, (если данный правовой акт не отменяется);
2) содержание нормативного правового акта реально не направлено на достижение декларируемых им целей (в результате действия данного акта его цели остаются не достигнутыми).
Пример: Исходя из содержания п. 10. ст. 93.2. Бюджетного кодекса РФ муниципальный правовой акт об условиях и порядке проведения реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту принимается местной администрацией по факту принятия решения в отношении конкретного юридического лица и имеющейся у него задолженности по бюджетному кредиту.
Таким образом, необходимость в принятии муниципального нормативного правового акта о Порядке проведения реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетным кредитам - отсутствует. Принятие такого акта свидетельствовало бы не только о превышении правотворческих полномочий, но и об искажении целей правового регулирования.
Обращает на себя внимание отсутствие в перечне коррупциогенных факторов такого, как «бездействие правотворческого органа по заполнению пробелов правового регулирования в условиях законодательной делегации соответствующих полномочий». Однако, коррупционная угроза подобного бездействия прямо вытекает из смысла выше рассмотренного коррупциогенного фактора.
Отсутствие правового регулирования общественного отношения при наличии фактической потребности в данном регулировании несет в себе серьезную коррупционную составляющую, неизбежно приводящую к нарушению прав граждан, произвольному принятию решения органом власти о предоставлении или отказе в предоставлении каких-либо благ. В связи с этим есть необходимость рассмотреть указанный изъян правового регулирования в контексте невыполнения правотворческим органом прямо предусмотренных законодательством правотворческих обязанностей.
Для обнаружения указанных угроз от эксперта требуется системный подход в целях установления наличия или отсутствия фактической потребности в правовом регулировании общественного отношения. Следует, например, проверить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи нормативного правового акта, все ли они раскрываются и детализируются.
Признаками наличия фактической потребности в правовом регулировании общественного отношения могут быть:
1) систематическое поступление заявлений граждан и организаций о реализации принадлежащих им прав в условиях отсутствия муниципального нормативного правового акта, устанавливающего порядок (процедуры) реализации этих прав;
2) систематическое принятие муниципальных ненормативных правовых актов и (или) управленческих решений, направленных на реализацию прав граждан и организаций, в условиях отсутствия муниципального нормативного правового акта, устанавливающего порядок (процедуры) реализации этих прав.
Пример 1: «Выплата материальной помощи органом местного самоуправления осуществляется в установленном порядке».
Коррупционный фактор проявляется, если в отсутствие предусмотренного порядка принимаются решения и выплате материальной помощи за счет бюджетных средств. Если же такой порядок существует, то коррупциогенный фактор в данном случае отсутствует.
Пример 2: «Принятие решений о включении муниципальных жилых помещений в число служебных и исключении из их числа осуществляется главой местной администрации».
Коррупционный фактор проявляется, если такие решения принимаются в отсутствие установленного нормативным правовым актом порядка.
В этом случае должностное лицо, используя правовой пробел, может по собственному усмотрению отказывать в принятии таких решений, устанавливать неограниченные сроки их принятия и т.д.
Разновидностью данного коррупциогенного фактора является наличие ссылок на несуществующие приложения к нормативному правовому акту или несуществующие нормативные правовые акты.
Пример: «Пакет документов на участие в конкурсе на размещение муниципального заказа направляется в уполномоченный орган через информационную систему «Горзакупки» в порядке, установленном системой электронного документооборота»
Коррупциогенность данной нормы будет отсутствовать, если упомянутый порядок электронного документооборота существует. И наоборот, отсутствие такого порядка свидетельствует о коррупциогенности.
Частными случаями коррупциогенного пробела в правовом регулировании являются:
1) отсутствие административных процедур;
2) отсутствие контроля за исполнением должностными лицами органов государственной власти (органов местного самоуправления) и государственными (муниципальными) служащими своих должностных обязанностей.
Отсутствие административных процедур.
Устранить или ограничить данный коррупционный фактор можно посредством установления в нормативных правовых актах административных процедур - нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий (принятия решений) субъектами правоприменительной деятельности.
Процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля, оказания государственных (муниципальных) услуг должны содержаться:
1) в регламентах органов государственной власти (органов местного самоуправления);
2) в порядке (регламенте) деятельности (взаимодействия) органов государственной власти (органов местного самоуправления) и их структурных подразделений;
3) в стандартах качества оказания государственных (муниципальных) услуг;
4) в инструкциях, обязательных для исполнения должностными лицами и работниками органов государственной власти (органов местного самоуправления).
Отсутствие контроля за исполнением должностными лицами органов государственной власти (органов местного самоуправления) и государственными (муниципальными) служащими своих должностных обязанностей.
По сути, в данном случае речь идет о неполноте административных процедур.
Устранить или ограничить данный коррупционный фактор можно посредством установления в нормативных правовых актах:
1) норм, обеспечивающих информационную открытость органов государственной власти (органов местного самоуправления), и уровень конкретности таких норм, если они есть;
2) норм об отчетности субъекта правоприменительной деятельности;
3) норм о порядке обжалования решений и действий (бездействий) субъекта правоприменительной деятельности, в том числе, в вышестоящий орган власти или должностному лицу.
Коррупциогенность, в данном случае, заключается в том, что административные процедуры, имеющие какие-либо изъяны, в том числе отсутствие всех необходимых для их реализации элементов, делают их недоступными для граждан и тем самым порождают возможность решения возникшей «проблемы» с использованием человеческого фактора.
Пример: Отсутствие четко предусмотренных правил обжалования действий и решений должностного лица или отсутствие ссылки на такой порядок, предусмотренный в ином нормативном правовом акте, значительно затрудняет возможность защиты гражданином своих законных прав (хотя и не исключает его полностью, поскольку большинство граждан знают о возможности судебного обжалования).
Коррупциогенность будет присутствовать и в случае установления сложного (многоступенчатого) порядка обжалования, прохождение которого может, в том числе, способствовать пропуску сроков для обжалования в судебном порядке. Например, вначале обжалование непосредственному руководителю государственного (муниципального) служащего, затем, руководителю структурного подразделения, в котором работает соответствующий государственный (муниципальный) служащий, затем в специально созданную конфликтную комиссию (или иной коллегиальный орган), затем руководителю органа государственной власти (органа местного сам оуправления) и т.д.
Однако в этом случае, речь будет идти об иных коррупциогенных факторах: принятие нормативного правового акта за пределами компетенции (превышение правотворческих полномочий), если порядок обжалования конкретных действий и решений уже установлен актом большей юридической силы, либо наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права (установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям),
8. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага)
Само по себе закрепление административных процедур предоставления какого-либо блага не является коррупциогенным фактором. Во многих федеральных законах и законах субъектов РФ предусмотрен именно такой порядок. Например, предоставление жилых помещений на условиях социального найма для малоимущих граждан или предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства для многодетных семей. В самом деле, не конкурс же между ними устраивать на право обладания квартирой или земельным участком. Использование административных процедур (в порядке очередности подачи заявления о постановке на учет) в указанных случаях представляется обоснованным и наиболее оптимальным вариантом, поскольку касается льготных категорий граждан, требующих особой защиты государства.
Выбор административного порядка предоставления блага в противовес конкурсным процедурам может восприниматься как коррупциогенный фактор только в случае, если такой выбор может повлечь за собой нарушение принципа равенства граждан перед законом и ущемление их законных прав по отношению к другим гражданам. При этом речь не идет о каких-либо льготах. Конкурсный отбор применим к ситуациям, когда все категории населения находятся в равных условиях и одинаково могут претендовать на получение данного блага, независимо от пола, национальной принадлежности, социального статуса и др. обстоятельств.