Файл: Antikorruptsionnaya_expertiza_Aleshkova_N_P_Voprosy_teorii_i_praktiki.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 28.10.2020
Просмотров: 2156
Скачиваний: 5
5. Эксперту необходимо выявлять обстоятельства, при наступлении которых право субъекта правоприменительной деятельности в определенных правоотношениях и в целях обеспечения прав граждан и организаций преобразуется в его юридическую обязанность.
Пример:
К вопросам местного значения городского округа относится обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством (п.6 ч.1 ст.16 ФЗ №131).
В тоже время, согласно п.3 ч.2 ст.50 ФЗ № 131 в собственности муниципального образования может находиться жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма.
Исходя из анализа данных статей, приобретение в муниципальную собственность жилых помещений социального использования для предоставления малоимущим гражданам является правом только до того момента, пока в муниципальном образовании не появляется первый малоимущий, претендующий на такое жилое помещение.
В данном случае, право муниципального образования иметь определенное имущество, преобразовано в обязанность органа местного самоуправления сформировать это имущество в целях обеспечения прав граждан.
3. Выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти и местного самоуправления
Данный коррупциогенный фактор является по своей сути разновидностью другого, уже рассмотренного выше коррупциогенного фактора, выраженного в широте дискреционных полномочий. Он может также выявляться и при анализе компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, определенной по формуле «вправе».
Нормативные правовые акты должны в максимальном количестве случаев содержать единые для всех потребителей правила поведения. Однако, учитывая социальную направленность деятельности органов власти (существование большого количества официально установленных льготных категорий граждан), а также возможность возникновения нестандартных ситуаций, они вправе в пределах своей компетенции устанавливать особый порядок реализации тех или иных прав для граждан и организаций. Поэтому само по себе установление разного рода исключений из общих правил не должно восприниматься как коррупциогенность.
Однако предоставление льгот или применение особых правил, в любом случае, не должно зависеть от усмотрения правотворческого органа, а тем более от усмотрения правоприменителя. Указанные нормы не должны быть предназначены индивидуально для конкретных граждан и организаций. В нормативном правовом акте должна быть четко описана категория (категории) субъектов, на которую(ые) распространяется действие особого порядка.
Коррупциогенным может быть само установление того или иного запрета, а также предоставление государственному органу или должностному лицу права устанавливать запреты или привилегии (нормативные или индивидуальные). Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного (муниципального) служащего.
Пример: Для участия в конкурсном отборе в целях получения муниципальной гарантии организации, за исключением муниципальных, предоставляют выписку из Единого государственного реестра прав.
В данном случае коррупциогенный фактор отсутствует, поскольку речь идет не о предоставлении каких-либо льгот для организаций муниципальной формы собственности, а об отсутствии необходимости в предоставлении указанного документа в орган местного самоуправления (он уже обладает этой информацией, являясь представителем муниципального образования, то есть собственника муниципальной организации).
Однако, необходимо отметить, что таким образом можно рассматривать ситуацию только в отношении муниципальных организаций именно того муниципального образования, которое проводит указанный конкурс, а не в отношении всех муниципальных организаций вообще. Иначе, это будет являться коррупциогенным фактором.
4. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт
Понятия «бланкетные нормы» и «отсылочные нормы» в большей степени характерны для теории государства и права и используются для установления взаимосвязей правовых норм при толковании. Указанные термины используются в действующем нормативно-правовом акте при описании одного их коррупциогенных факторов впервые. Однако отсутствие нормативно закрепленного содержания этих терминов само по себе является коррупциогенным фактором – использование не устоявшихся терминов. В настоящее время в теории существует несколько точек зрения на то, что такое бланкетные и отсылочные нормы.
Так, по мнению Чухвичева В.Д.32 отсылочный способ изложения нормы права предполагает её изложение в нескольких статьях одного и того же нормативного-правового акта, а бланкетный способ означает изложение нормы права в различных нормативно-правовых актах, когда в статьях одного акта содержится ссылка на другой закон или подзаконный акт (в этом случае в одном нормативно-правовом акте содержится ссылка на другой акт, к которому следует обратиться для того, чтобы получить недостающую смысловую составляющую нормы права).
Согласно Большому юридическому словарю33 бланкетная норма — правовая норма, предоставляющая государственным органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать нормы поведения, запреты и т.п., отсылочная норма права - это правовая норма, которая не содержит определенного правила поведения, а отсылает к правилу другой статьи данного или иного национального либо иностранного правового акта.
Наиболее распространенными являются определения, введенные Алексеевым С.С. Бланкетный способ — способ изложения норм права, предполагающий, что закрепленная в статье норма права содержит отсылку не к конкретному нормативному правовому предписанию — статье нормативного правового акта (как это характерно для отсылочного способа), а к другому нормативному правовому акту, отрасли права34.
Само по себе наличие бланкетных и отсылочных норм не делает нормативный правовой акт коррупционно опасным. Существование бланкетных и отсылочных норм неизбежно. Оно оправдывается системным характером права, все отрасли и нормы которого взаимосвязаны, и законодательной техникой, требующей найти оптимальное соотношение между казуистичностью и абстрактностью правовых предписаний. Одна из целей регулирования с помощью отсылочных и бланкетных норм состоит в унификации правового режима в соответствующих пределах. Но это достоинство превращается в недостаток, если при использовании отсылочных и бланкетных норм правотворческий орган вторгается в компетенцию иных правотворческих органов. Именно в этом случае можно вести речь о наличии коррупциогенного фактора.
По мнению К. И. Головщинского35 существует две причины коррупциогенности бланкетных норм:
1. Бланкетные нормы предполагают определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот временной лаг можно назвать периодом необычайно высоких дискреционных полномочий чиновников, полученных на совершенно законных основаниях.
2. Бланкетные нормы допускают возможность ведомственного нормотворчества. Ведомственное нормотворчество часто является источником конфликта интересов. Госслужащие заинтересованы в том, чтобы наделить себя (своих коллег) возможно большими дискреционными полномочиями, и наложить на субъектов рынка чрезмерные ограничения, в том числе для того, чтобы извлекать ренту.
Пример №1: как ни странно, наиболее ярким примером наличия коррупциогенного фактора с использованием бланкетной нормы является Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции в РФ». Так, согласно ч.1 ст. 8 этого закона сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) граждане, претендующие на замещение должностей государственной или муниципальной службы, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Учитывая, что в соответствии со ст.1 под «нормативными правовыми актами Российской Федерации понимаются: а) федеральные нормативные правовые акты (федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов); б) законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) муниципальные правовые акты, - то есть акты любого уровня власти, -в данном случае присутствует чрезмерная свобода подзаконного правотворчества. Перечни должностей могут формироваться по собственному усмотрению государственными органами власти и органами местного самоуправления, совершенно разные в разных субъектах РФ и, тем более, в разных муниципальных образованиях. А это неизбежно приведет к желанию и возможности «на местах» исключить из поля зрения антикоррупционного законодательства отдельные коррупционно опасные должности.
Коррупциогенность может проявляется также в самостоятельном установлении правотворческим органом пределов своих правотворческих возможностей, которые значительно превышают возможности установленные актом большей юридической силы. Это может происходить как в отношении компетенции органа государственной власти, так и органа местного самоуправления. Кроме того, коррупциогенность указанного фактора в виде вмешательства в «чужую» компетенцию проявляется не столько в «присвоении» полномочий иного органа, сколько в возложении на другой орган не свойственных ему полномочий.
Пример №2: В уставе муниципального образования Н. установлено: «Предоставление жилых помещений малоимущим гражданам по договорам социального найма осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства РФ».
Согласно ч.1 ст.14 Жилищного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится, в том числе, предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда. Порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма регламентирован главами 7, 8 Жилищного кодекса РФ, в связи с чем, нет никакой необходимости в дополнительном регулировании данного вопроса со стороны Правительства РФ. К компетенции Правительства РФ в соответствии с ч.2 ст.63 относится только утверждение Типового договора социального найма жилого помещения.
В данном случае представительный орган местного самоуправления одного из муниципальных образований не только устанавливает не предусмотренные законом обязанности для органа государственной власти (Правительства РФ) по принятию нормативного правового акта, что само по себе является недопустимым, но и вводит в заблуждение потенциальных нанимателей относительно отсутствия необходимого правового регулирования для предоставления жилья малоимущим гражданам, нарушая их жилищные права. Имеет место рассматриваемый коррупциогенный фактор.
В связи с данным примером возникает вопрос: может ли рассматриваться в качестве коррупциогенного фактора прямое цитирование в подзаконных актах норм, предусмотренных федеральными законами, о правотворческих полномочиях иных органов?
Представляется правильным считать коррупциогенным фактором подзаконного нормативного правового акта любое прямое цитирование федеральных норм, относящихся к компетенции других правотворческих органов и не касающихся полномочий данного органа – автора рассматриваемого подзаконного нормативного правового акта. Иными словами, если бы в уставе муниципального образования Н. была полностью приведена норма ч.2 ст.63 Жилищного кодекса РФ о полномочиях Правительства РФ, это стало бы коррупциогенным фактором данного устава. Компетенция федеральных органов власти устанавливается федеральными законами и установление подобных норм в муниципальных правовых актах (в том числе уставах муниципальных образований), как минимум, - не уместна, как максимум, - коррупционна.
Пример №3: Решением представительного органа муниципального образования С. главе муниципального образования предписано включать в ежегодный отчет о своей деятельности в качестве дополнительного показателя количество выполненных поручений представительного органа, депутатов представительного органа, оформленные постановлением председателя представительного органа.
В рассматриваемом правовом акте содержится коррупциогенный фактор, поскольку на главу муниципального образования возлагаются не предусмотренные законодательством обязанности. Так, в соответствии со ст. 35 ФЗ №131 глава муниципального образования отчитывается перед представительным органом местного самоуправления о результатах своей деятельности и деятельности возглавляемой им местной администрации в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Согласно Устава муниципального образования С. под вопросами, поставленными Думой города перед Главой города, понимаются депутатские запросы, оформленные в виде решений Думы. Кроме того, согласно норме закона глава муниципального образования отчитывается о решении вопросов, поставленных перед ним именно представительным органом, а не его председателем, депутатскими формированиями или отдельными депутатами. В связи с этим не может считаться вопросом, поставленным представительным органом муниципального образования перед главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, поручение, оформленное не решением представительного органа, а постановлением его председателя.
5. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов
Данное нарушение возможно при присвоении «чужих» правотворческих полномочий. При этом с юридической точки зрения подобное нарушение должно рассматриваться в рамках правовой экспертизы нормативного акта (подробнее об этом говорилось выше), а не антикоррупционной, поскольку в данном случае речь идет о прямом нарушении правотворческим органом установленных законодательством иными нормативными правовыми актами пределов его собственной компетенции или компетенции иных правотворческих органов. Однако, учитывая, что данное нарушение в настоящее время нормативно закреплено в качестве коррупциогенного фактора, рассмотрим некоторые примеры.
Пример №1: «Для целей Положения «О введении новой системы оплаты труда в муниципальных образовательных учреждениях города М.» используются следующие понятия и термины:
Заработная плата- …..
Система оплаты труда –….
Тарифная ставка –….
Базовый оклад-….»
Все указанные выше понятия, попытка установления которых предпринимается в рассматриваемом примере, установлены Трудовым кодексом РФ и не предполагают придания им иного смысла либо дублирования в муниципальных нормативных правовых актах. В данном случае, присутствует коррупциогенный фактор в виде принятия нормативного правового акта за пределами компетенции.