Файл: Мешкандов В.Н. Взаимодействие правоохранительных органов и программирование.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 01.11.2020
Просмотров: 199
Скачиваний: 1
Мешканцов В.Н. Взаимодействие правоохранительных органов и программирование борьбы с коррупцией
Сегодня остро стоит проблема сращивания организованного криминалитета с коррумпированными должностными лицами. Масштабы и степень влияния коррупции на различные стороны жизнедеятельности государства и общества не только угрожают внутренней безопасности страны, но и наносят существенный ущерб международному авторитету России.
Несмотря на активизацию борьбы с правонарушениями против государственной власти и органов местного самоуправления основную долю среди них составляют малозначительные преступления, не оказывающие серьезного влияния на состояние борьбы с коррупцией. По-прежнему в организации оперативной работы на этом направлении отдается предпочтение, в ущерб качеству, количественной стороне. Средний размер полученных взяток, не превышающий 8,5 тыс. руб., красноречиво свидетельствует о должностном положении установленных «коррупционеров». В основном пресекаются преступления, совершаемые работниками здравоохранения, образования и чиновниками низшего районного звена.
Система субъектов противодействия коррупции представляет собой сложную совокупность различных органов исполнительной, судебной и законодательной власти, выполняющих присущими им методами и приемами широкий спектр достаточно автономных задач. Вместе с тем, все элементы этой системы призваны обеспечить достижение единой цели - минимизацию потерь от «приватизации» государственных полномочий и, в конечном счете, обеспечение национальной безопасности России. При этом предполагается использование ими широкого набора инструментариев, которые позволяют активно воздействовать на развитие госструктур в нужном обществу направлении, а также использовать возможности уголовного, уголовно-процессуального и административного отраслей права для противодействия коррупционной преступности. Все это определяет объективную необходимость осуществления работы по координации и планированию деятельности по борьбе с коррупцией.
Как известно, первоосновой координации деятельности, эффективного сотрудничества и взаимодействия является, с одной стороны, четкое распределение и правовое закрепление предметов ведения, зон ответственности, а с другой - определение круга проблем, требующих объединенных усилий, согласованных и скоординированных действий по их разрешению.
В связи с тем, что любая совместная, комбинированная деятельность нуждается в организации и руководстве (а это подразумевает подчинение определенной группы субъектов некоему организующему началу), то, соответственно, возникает необходимость наделения одного из этих субъектов управленческими (в отношении других субъектов группы) функциями. При этом остальные элементы данной подсистемы имеют лишь узкофункциональную специфику своей деятельности.
В соответствии со статьей 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры.
Другим немаловажным нормативно-правовым актом, регулирующим координацию в сфере противодействия коррупции, является Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», которым утверждено соответствующее Положение о данной деятельности.
В соответствии с этим Положением координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
Следует заметить, что в отмеченном Указе Президента России отдельная глава посвящена взаимодействию с судами и органами юстиции.
Анализ полномочий участников координационной деятельности, осуществляемой в соответствии с Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 во исполнение статьи 8 Федерального закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 свидетельствует о четко выстроенном организационно-распорядительном механизме, который реально способен мобилизовать все правоохранительные органы на плановую и поэтапную борьбу с преступностью.
Вместе с тем, анализ ведомственной нормативно-правовой базы правоохранительных органов свидетельствует о том, что уже около 7-8 лет вопросы организации борьбы с коррупцией не затрагиваются, а если и упоминается что-нибудь о данном направлении, то косвенно, информационно. Такое положение свидетельствует о том, что сегодня Прокуратура РФ является координационным центром правоохранительной деятельности скорее номинально, нежели реально. Дальнейшее развитие системы предупреждения преступности и коррупции немыслимо без активизации данной структуры как координирующего начала деятельности правоохранительных органов в данной сфере. Имея в своем распоряжении необходимую информационно-аналитическую базу, Прокуратура должна на деле обеспечить системный подход к решению возложенных на органы правопорядка задач.
В последние два десятилетия в отечественной и зарубежной литературе по различным отраслям научного знания уделяется значительное внимание вопросам комплексного, системного, программно-целевого подхода для решения сложных социально-правовых проблем. Это связано со значимостью концептуальных положений, касающихся вопросов координации и взаимодействия для создания организационной основы, обеспечивающей эффективную и согласованную деятельность в сложно структурированных системах (организациях).
Как известно, понятие «координация» дословно означает: расположение в порядке, согласование, соподчинение, взаимосвязь, приведение в соответствие.
В научной литературе координация трактуется как определенная согласованность компонентов целого друг к другу, тот особый характер их взаимной зависимости, который обеспечивает динамическое равновесие системы. При этом отмечается, что координация, определяющая целостность и устойчивость организаций, представляет собой процесс распределения деятельности во времени, обеспечения взаимодействия различных частей организации в интересах выполнения стоящих перед ней задач.
Аксиоматичным является положение о том, что с ростом степени разделения труда и взаимозависимости элементов некоторой системы (организации) возрастает необходимость в координации.
В крупных организациях с высоким уровнем специализации достижение необходимого уровня координации требует от руководящего звена значительных организационных усилий. При этом потребность в координации возрастает пропорционально сложности и объема выполняемых работ. В особо же сложных (кризисных, критических) ситуациях работа по координации настолько обширна, что возникает необходимость учреждать координирующий центр с соответствующей организационной структурой, а также с четко обозначенными зонами ответственности всех субъектов деятельности. Координация в этом случае осуществляется по иерархии управления на основе принятой стратегии, плана и жестких процедур организации исполнения предусмотренных планом мер.
При координационных отношениях на первый план выступает их организующий характер на основе главенства координирующего субъекта, независимо от соподчиненности всех участников деятельности. При этом становится очевидной и естественной необходимость того, чтобы координационные полномочия субъекта управления были либо нормативно закреплены, либо определялись логикой координирующего документа (например, комплексной программой), поскольку лишь только четко сформулированные права создают основу для управленческой деятельности, связанной с координацией работы. Игнорирование нормативно-правового аспекта в данном случае зачастую приводит к субъективизму, управленческим «перекосам», диспропорции прав и ответственности субъектов совместной деятельности.
Ранее, в 1998 г. бывший Генпрокурор России Ю.Скуратов выступил с предложением о создании рабочего аппарата при координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации. Это побудило принять Постановление координационного совещания руководителей правоохранительных органов от 18 февраля 1998 г. (утверждено Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ГТК РФ, Федеральной службой налоговой полиции РФ 7, 17, 11, 19, 14 марта 1998 г.). В соответствии с данным Постановлением образованы постоянно действующие межведомственные рабочие группы по наиболее актуальным направлениям борьбы с преступностью, в том числе и по вопросам противодействия коррупции.
Из числа основных задач их деятельности хотелось бы выделить следующие:
- криминологическое прогнозирование развития коррупционных отношений на ближайшую и долгосрочную перспективу;
- формулирование целей, задач и планирование деятельности по стабилизации этой ситуации;
- правовое обеспечение этой деятельности;
- информационное обеспечение;
- непосредственное организационное обеспечение с точки зрения реального обеспечения реализации запланированных мероприятий, направленных на достижение поставленных задач;
- ресурсное обеспечение субъектов системы.
Выполнение вышеперечисленных задач всеми правоохранительными органами Российской Федерации в комплексе позволило бы эффективно бороться с коррупционной преступностью и предотвратить прогрессивное развитие коррупционных отношений в России. Однако работа в этом направлении в свое время не получила развития.
В научной литературе понятие «взаимодействие» рассматривается как категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность. В прикладном значении взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения (связи), выступающего, в конечном итоге, как интегрирующий фактор, посредством которого происходит объединение частей в определенный тип целостности. В этом аспекте в большинстве случаев под взаимодействием понимается согласованная по цели, месту и времени совместная деятельность определенного круга субъектов. Применительно к нашей проблематике организация взаимодействия представляет собой целенаправленную деятельность государственных органов исполнительной власти по согласованию предупредительной деятельности, а также по использованию подчиненных им сил и средств в целях выполнения поставленных задач по снижению количества преступлений коррупционного характера, а также сужения «ареала» распространения последних. Оно осуществляется как на внутриотраслевом (внутри каждой группы государственных органов), так и на межотраслевом (между субъектами предупреждения и противодействия коррупции, принадлежащим к разным группам) уровнях.
К основным формам взаимодействия государственных органов - субъектов противодействия коррупции, по нашему мнению, в современный сложный период следует отнести:
- совместное комплексное изучение сложившегося состояния коррупционных отношений, причин, факторов и условий, детерминирующих преступления коррупционной направленности;
- прогнозирование развития коррупции с учетом мировых тенденций;
- совместное участие всех субъектов в разработке комплексных целевых программ по стабилизации ситуации в сфере противодействия коррупции;
- изучение имеющихся ресурсных возможностей (политических, правовых, социальных, экономических, интеллектуальных и др.), необходимых для реализации комплексных целевых программ по стабилизации ситуации в данной сфере;
- совместное проведение совещаний, направленных на выработку согласованных действий по реализации конкретных стабилизационных мер, осуществляемых в рамках комплексных программ по противодействию коррупции;
- взаимный обмен информацией в процессе реализации стабилизационных мер, осуществляемых в рамках комплексных программ;
- подготовка и принятие совместных решений по внезапно возникающим актуальным проблемам, связанным с коррупцией и организованной преступностью;
- совместная практическая деятельность по оказанию разнообразной помощи друг другу в решении задач предупреждения коррупционных преступлений;
- совместное осуществление контроля и общее подведение этапных и временных итогов по результатам реализации комплексных целевых программ.
Есть немало и других форм взаимодействия. Важно только, чтобы они реализовывались не для демонстрации активности и согласия, а для реального усиления позиций в борьбе с коррупцией путем объединения сил, средств и возможностей взаимодействующих правоохранительных органов и других государственных органов-субъектов противодействия последней.
Анализ отмеченных выше законов и иных нормативно-правовых актов, к которым мы относим упомянутый Указ Президента России, свидетельствует о том, что взаимодействие МВД России в системе правоохранительных органов, в том числе по вопросам противодействия коррупции, в основном, осуществляется в области оперативно-розыскной деятельности и при производстве предварительного расследования. Эти виды правоохранительной деятельности, ориентированные на борьбу с коррупционными преступлениями, можно обозначить как досудебное производство, т.е. уголовное судопроизводство с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу. Именно на вопросах межведомственного взаимодействия в указанной сфере борьбы с коррупцией мы и будем вести речь далее в данной части нашего исследования.
На уровне нормативно-правового регулирования вопросов такого содержания в свое время был принят соответствующий нормативно-правовой акт: Приказ ФСНП, ФСБ, МВД, ФСО,ФПС, Таможенного комитета, СВР РФ от 13 мая 1998 г. № 175/226/336/201/286/410/56 «Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд». Однако специфика межведомственного взаимодействия конкретно в области борьбы с коррупцией данным нормативно-правовым актом не рассматривается. В Приказе положения о такой форме взаимодействия носят общий характер.
По нашему мнению, данная инструкция устарела и нуждается в обновлении. Рассмотрим, к примеру, положения, которые касаются предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности. Они могут представляться либо по инициативе органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо при выполнении отдельных поручений. Установлен излишне формализованный порядок их представления следователю и другим должностным лицам. Не всегда ситуация позволяет придерживаться такого порядка.