Файл: bessarabov_v_g_prokurorskii_nadzor_za_ispolneniem_zakonov_ob.pdf

31

производственных  объектов,  дачи  поручений  о  проведении  отдельных 
проверочных  действий  прокурорам  других  городов  и  районов,  направления 
поручений  руководителям  органов  и  организаций  на  производство  проверок  и 
ревизий.  Определяющим  критерием  в  выборе  правовых  средств  являются  ха-
рактер, предмет и масштаб проводимой проверки, обеспечение многоканальной 
информационно-аналитической  работы,  ее  действенность  и  достаточность  в 
решении поставленных перед прокурором задач. 

Целесообразно  начинать  проведение  проверки  с  запроса  в  органах 

юстиции  данных  о  регистрации  общественного  объединения,  ознакомления  с 
учредительными  документами.  В  связи  с  этим  необходимо  обратить  внимание 
на  ст.  21  Закона  об  общественных  объединениях,  где  указано,  что  для 
регистрации  общественного  формирования  подается  заявление,  подписанное 
членами  его  руководящего  органа,  с  указанием  места  жительства  каждого  из 
них.  К  заявлению  прилагаются:  устав  в  двух  экземплярах;  выписка  из 
протокола  учредительного  съезда  (конференции)  или  общего  собрания, 
содержащая сведения о создании общественного объединения, об утверждении 
его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов; 
сведения  об  учредителях;  документ  об  оплате  регистрационного  сбора;  доку-
мент  о  предоставлении  юридического  адреса  общественному  объединению; 
протоколы  учредительных  съездов  (конференций)  или  общих  собраний 
структурных 

подразделений 

для 

международных, 

общероссийской 

и 

межрегиональных общественных организаций. 

Надлежит  установить,  какому  государственному  органу  (по  статусу  и 

территориальности) 

поднадзорно 

и 

подконтрольно 

общественное 

формирование, права которого (по поступившей информации) нарушаются или 
которое якобы само нарушило закон. 

В  случае,  когда  право  граждан  на  объединение  нарушено  в  результате 

принятия  правового  акта  представительным  (законодательным)  органом 
субъекта  Российской  Федерации,  а  общественное  объединение,  нарушившее 
закон,  зарегистрировано  региональным  управлением  (отделом)  юстиции, 
прокурор  района  (города),  не  начиная  проверку,  должен  незамедлительно 
уведомить о поступившем сигнале прокурора субъекта, после чего действовать 
по его указанию. 

Направляя  для  проверки  полученные  жалобы  и  заявления  о  нарушении 

законов  общественной  организацией  контролирующему  органу,  прокурор 
должен  убедиться,  подконтрольна  ли  она  ему.  Нередко  прокуроры 
необоснованно  направляют  полученные  материалы  о  нарушении  законов 
профсоюзными,  религиозными  и  некоммерческими  организациями  для 
проверок  в  органы  юстиции,  хотя  те  не  обладают  в  отношении  их 
контрольными полномочиями

3

. 

Процессу  проверки  повсеместно  сопутствует  аналитическая  обработка 

полученной  информации  с  определением  основных  направлений  и  форм  ее 

3

 В соответствии со ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях» органы юстиции осуществляют контроль за 

деятельностью тех объединений, на которые распространяется данный Закон. Причем осуществляют они контроль не за соблюдением 
законов общественными объединениями, а за соответствием их деятельности уставным целям. 

32

реализаций.  Аналитическая  работа  строится  на  основе  сопоставления  и 
сравнения  полученных  в  ходе  проверки  материалов  с  целью  установления 
наличия или отсутствия нарушений. По ее результатам подлежат установлению 
событие,  обстоятельства  совершения  и  характер  нарушений,  виновные  в  этом 
лица,  размер  причиненного  материального  ущерба,  определены  причины  и 
способствующие  нарушениям  условия.  В  ходе  анализа  разрабатываются 
необходимые  мероприятия  для  устранения  нарушений  закона,  производится 
выбор  форм  и  подготовка  проектов  актов  прокурорского  реагирования, 
установление  их  адресатов.  Итоги  выполнения  проверочных  действий 
отражаются  в  аналитических  справках,  обобщениях,  докладываются  руково-
дителю прокуратуры. 

Таким  образом,  деятельность  прокурора  по  надзору  за  исполнением 

законов  об  общественных  объединениях  имеет  разносторонний  характер.  В 
целом же с учетом имеющейся информации о нарушениях закона, при проверке 
законности  деятельности  общественного  объединения  могут  охватываться 
следующие основные вопросы: 

своевременно  ли  были  представлены  документы  для  регистрации  (они 

должны  быть  представлены  в  3-месячный  срок  со  дня  проведения 
учредительного съезда, конференции или общего собрания); 

законно  ли  отказано  в  регистрации  общественного  объединения,  если 

такой  факт  имел  место,  сообщено  ли  об  этом  письменно  заявителю  с 
объяснением причины отказа; 

законно ли создано и законно ли действует общественное формирование; 
не  содержат  ли  устав  и  другие  учредительные  документы  общественной 

организации  нормы,  противоречащие  ст.  13  Конституции  Российской 
Федерации,  федеральным  законам  (не  направлены  ли  цели  или  действия 
общественных 

объединений 

на 

насильственное 

изменение 

основ 

конституционного  строя  и  нарушение  целостности  Российской  Федерации, 
подрыв  безопасности  государства,  создание  вооруженных  формирований, 
разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни); 

не  выходит  ли  общественное  объединение  в  своей  деятельности  за 

пределы  целей  и  задач,  определенных  его  уставом  (попытки  присвоения 
функций  законно  избранных  органов  государственной  власти  и  управления, 
органов  местного  самоуправления;  занятие  коммерческой  деятельностью; 
принятие незаконных решений о выдаче их членам билетов с указанием прав на 
льготы и преимущества; принятие решений, направленных  на  ущемление прав 
граждан, и т.д.); 

не  принимаются  ли  руководителями  общественных  формирований  меры 

и  действия  (издание  письменных  или  устных  приказов,  инструкций  и  т.д.), 
нарушающие интересы его членов; 

не  вмешиваются  ли  соответствующие  органы  государственной  власти, 

органы  местного  самоуправления  и  их  должностные  лица  в  деятельность 
общественных объединений. 

В  процессе  проверки  законности  в  деятельности  органов  го-

сударственного  контроля  и  надзора  следует  выяснить  следующий  основной 

33

перечень вопросов: 

осуществляют  ли  органы  юстиции,  регистрирующие  общественные 

объединения, контроль за соответствием их деятельности уставным целям; 

обеспечивают  ли  финансовые  органы  контроль  за  источниками  доходов 

общественных  объединений,  размерами  получаемых  ими  средств  и  уплатой 
налогов; 

осуществляют  ли  надзор  и  контроль  за  выполнением  общественными 

организациями  существующих  норм  и  стандартов  экологические,  пожарные, 
эпидемиологические и другие органы государственного надзора и контроля; 

соблюдается  ли  государственными  органами,  их  должностными  лицами 

установленный  законом  порядок  учета  и  разрешения  жалоб  и  заявлений 
(имеются  в  виду  обращения  о  нарушении  прав  граждан  на  объединение, 
свободы 

и 

законности 

деятельности 

общественных 

формирований), 

правомерны ли принятые по этим обращениям решения; 

какие именно нормы закона нарушены, в чем это нарушение выражается; 
каковы последствия нарушения законов и кто конкретно в этом виновен; 
каковы причины нарушений закона и способствующие им условия; 
законность и обоснованность принятых мер по выявленным нарушениям. 
Особое  внимание  должно  быть  обращено  на  проверку  соответствия 

законам 

издаваемых 

органами 

власти, 

их 

должностными 

лицами, 

руководителями  общественных  организаций  правовых  актов,  касающихся 
реализации права граждан на объединение. 

Обеспечение 

средствами 

прокурорского 

надзора 

соблюдения 

конституционного  права  каждого  на  объединение,  свободы  деятельности 
общественных объединений особую, решающую роль может играть в условиях 
введения  чрезвычайного  положения,  когда  применяются  следующие  меры: 
запрещение 

проведения 

собраний, 

митингов, 

уличных 

шествий 

и 

демонстраций, 

иных 

массовых 

мероприятий; 

запрещение 

забастовок; 

ограничение  свободы  печати  и  других  средств  массовой  информации;  приос-
тановление  деятельности  политических  партий,  общественных  организаций  и 
массовых движений и т.д. 

В  этих  условиях  прокурор  обращает  особое  внимание  на  следующие 

вопросы: 

соблюдены 

ли 

требования 

Конституции 

и 

Федерального 

конституционного  закона  «О  чрезвычайном  положении»  при  введении  этого 
положения;  правомочно  ли  органом  (должностным  лицом)  применены 
названные  выше  меры,  законно  ли  это  решение;  не  действуют  ли 
перечисленные меры после окончания срока чрезвычайного положения и т.д. 

Важно  отметить,  что  законодательство  о  чрезвычайном  положении  не 

вводит  ограничений  в  отношении  органов  прокуратуры  и  других  субъектов, 
уполномоченных  осуществлять  надзор  за  соблюдением  прав  граждан.  Более 
того,  сам  факт  объявления  (введения)  чрезвычайного  положения  на  той  или 
иной  территории  России  требует  активизации  всех  средств,  форм  и  методов 
надзора за соблюдением законности на указанной территории. 

Перечень  приведенных  выше  вопросов,  подлежащих  выяснению,  не 

является  исчерпывающим,  поскольку  охватывает  лишь  основные,  наиболее 

34

важные  обстоятельства  с  точки  зрения  защиты  прав  граждан  на  объединение, 
свободы деятельности этих объединений, соблюдения ими требований законов. 
В  процессе  надзора  за  исполнением  законов  об  общественных  объединениях 
могут возникнуть и другие вопросы, в том числе специфичные для конкретного 
общественного  объединения.  Ни  один  из  них  не  должен  быть  оставлен  без 
внимания. 

Кроме  того,  при  осуществлении  прокурорского  надзора  за  исполнением 

законов  об  общественных  объединениях  следует  уделять  должное  внимание 
выяснению  причин  и  условий,  способствующих  нарушениям  закона, 
проведению  профилактической  работы.  В  ходе  проверки  для  выяснения 
перечисленных  выше  вопросов  при  необходимости  целесообразно  привлекать 
членов  общественных  формирований,  специально  созданных  для  защиты 
интересов граждан. 

Проверки  исполнения  законов  общественными  объединениями,  как 

правило, 

должны 

проводиться 

в 

присутствии 

руководителей 

этих 

формирований (представителей органов, осуществляющих руководство ими). 

К  участию  в  проверке  конкретных  сигналов  о  фактах  нарушений 

законодательства  прокурор  может  привлекать  специалистов  из  числа  членов 
проверяемых общественных объединений. 

Это  может  иметь  важное  значение  для  выявления  нарушений,  которые 

установлены  при  просмотре  документов.  Кроме  того,  от  участников 
общественных  формирований  в  ходе  прокурорской  проверки  могут  поступить 
дополнительные сведения о совершенных нарушениях закона, которые ранее не 
были известны. 

Определенную  специфику  имеет  методика  осуществления  надзора  за 

законностью правовых актов, которая избирается, во-первых, исходя из задачи 
своевременного  выявления  уже  изданных  несоответствующих  законам 
правовых  актов  и  принятия  мер  к  тому,  чтобы  предотвратить  их  реализацию. 
Во-вторых,  как  указывается  в  приказе  Генерального  прокурора  Российской 
Федерации  от  07.12.2007  №  195  «Об  организации  прокурорского  надзора  за 
исполнением  законов,  соблюдением  прав  и  свобод  человека  и  гражданина»,  в 
целях  предотвращения  принятия  противоречащих  законам  правовых  актов 
прокурорам  необходимо  установить  взаимодействие  с  представительными 
(законодательными) 

органами 

субъектов 

Федерации 

и 

обеспечить 

непосредственное 

участие 

прокуратуры 

в 

правотворческом 

процессе 

(разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, участие в со-
ставе  рабочих  групп,  подготовка  заключений  на  законопроекты,  выступления 
на заседаниях и т.д.). 

Применительно  к  сфере  религиозных  отношений  возможные  нарушения, 

допускаемые  общественными  объединениями,  можно  определять  через 
установленный  в  п.  2  ст.  14  Федерального  закона  «О  свободе  совести,  и  о 
религиозных  объединениях»  перечень  оснований  для  ликвидации  религиозной 
организации и запрета на деятельность религиозной организации или религиоз-
ной группы в судебном порядке - это нарушение общественной безопасности и 
общественного 

порядка; 

действия, 

направленные 

на 

осуществление 

35

экстремистской 

деятельности; 

принуждение 

к 

разрушению 

семьи; 

посягательство  на  личность,  права  и  свободы  граждан;  нанесение 
установленного  в  соответствии  с  законом  ущерба  нравственности,  здоровью 
граждан, в том числе использованием в связи с их религиозной деятельностью 
наркотических  и  психотропных  средств,  гипноза,  совершением  развратных  и 
иных  противоправных  действий;  склонение  к  самоубийству  или  к  отказу  по 
религиозным мотивам от оказания медицинской помощи лицам, находящимся в 
опасном  для  жизни  и  здоровья  состоянии;  воспрепятствование  получению 
обязательного 

образования; 

принуждение 

членов 

и 

последователей 

религиозного  объединения  и  иных  лиц  к  отчуждению  принадлежащего  им 
имущества  в  пользу  религиозного  объединения;  воспрепятствование  угрозой 
причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, если есть опасность реального 
ее  исполнения  или  применения  насильственного  воздействия,  другими 
противоправными 

действиями 

выходу 

гражданина 

из 

религиозного 

объединения;  побуждение  граждан  к  отказу  от  исполнения  установленных 
законом  гражданских  обязанностей  и  совершению  иных  противоправных 
действий.  

Кроме  того,  нарушения  как  в  деятельности  религиозных  общественных 

образований, так и по отношению к ним иных общественных структур нередко 
связаны  с  несоблюдением  законоположений  о  том,  что  никто  не  обязан 
сообщать  о  своем  отношении  к  религии,  не  может  подвергаться  принуждению 
при  определении  своего  отношения  к  религии,  к  исповеданию  или  отказу  от 
исповедания  религии,  к  участию  или  неучастию  в  богослужениях,  других 
религиозных обрядах и церемониях, в деятельности религиозных объединений, 
в  обучении  религии;  игнорированием  запрета  на  вовлечение  малолетних  в 
религиозные объединения, а также обучением малолетних религии вопреки их 
воли  и  без  согласия  их  родителей  или  лиц,  их  заменяющих;  воспрепятствова-
нием  осуществлению  права  на  свободу  совести  и  свободу  вероисповедания,  в 
том  числе  сопряженным  с  насилием  над  личностью,  с  умышленным 
оскорблением  чувств  граждан  в  связи  с  их  отношением  к  религии,  с 
пропагандой  религиозного  превосходства,  с  уничтожением  или  повреждением 
имущества  либо  с  угрозой  совершения  таких  действий;  проведением 
публичных мероприятий, размещением текстов и изображений, оскорбляющих 
религиозные  чувства  граждан,  вопреки  прямому  запрету,  вблизи  объектов 
религиозного почитания. 

Практикой  отмечены  незаконные  попытки  участия  религиозных 

объединений  в  выборах  в  органы  государственной  власти  и  органы  местного 
самоуправления,  участия в деятельности политических партий и политических 
движений,  в  том  числе  оказания  им  материальной  и  иной  помощи,  в 
выполнении 

функций 

органов 

государственной 

власти, 

других 

государственных 

органов, 

государственных 

учреждений 

(особенно 

медицинского профиля) и органов местного самоуправления. 

Зачастую  в  органы  прокуратуры  поступают  сигналы  от  граждан  о  том, 

что  члены  религиозных  групп,  пропагандируя  превосходство  собственных 
религиозных  убеждений,  настойчиво  звонят  гражданам  по  телефону,  ходят  по