Файл: bessarabov_v_g_prokurorskii_nadzor_za_ispolneniem_zakonov_ob.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 01.11.2020
Просмотров: 544
Скачиваний: 1
21
страции НКА и религиозных объединений, в том числе когда наименование
религиозной организации не содержит сведений о ее вероисповедании, или без
подтверждения
существования
религиозной
группы
на
определенной
территории на протяжении 15 лет при регистрации религиозной организации.
Установлено, что полномочными государственными органами должным
образом не осуществляются и иные возложенные на них контрольные функции.
Проверки соответствия деятельности общественных объединений уставным
целям нередко длительное время не осуществляются, носят единичный и
формальный характер, проводятся поверхностно и некачественно. В ряде
регионов такой контроль вообще отсутствует. Зачастую при проверке
деятельности общественных организаций работники регистрирующего органа
вопреки требованиям ст. 38 Закона об общественных объединениях не
посещают их мероприятия и не исследуют все направления их деятельности, не
запрашивается информация из финансовых, налоговых и правоохранительных
органов.
О бездействии контролирующих органов свидетельствуют выявляемые в
ходе
прокурорских
проверок
многочисленные
факты
нарушений,
выразившихся
в
непредоставлении
общественными
объединениями
в
регистрирующий орган сведений о продолжении деятельности, документов,
содержащих отчет об их деятельности и иных необходимых сведений.
Не
во
всех
случаях
соответствуют
действительности
(ввиду
последующего изменения) указанные в учредительных документах данные о
месте нахождения руководящих органов общественных объединений, что
служит наглядным подтверждением отсутствия текущего контроля за их
деятельностью со стороны органов юстиции. Не принимаются должностными
лицами полномочных контрольно-надзорных органов необходимые меры и к
установлению субъектов фактически прекративших свою деятельность.
Вследствие отсутствия должного контроля со стороны финансовых
органов за источниками доходов общественных объединений, размерами
получаемых ими средств, уплатой налогов, а со стороны регистрирующего
органа - за соответствием фактической деятельности целям и задачам,
провозглашенным учредительными документами общественных объединений,
в деятельности последних получили распространение случаи преследования
коммерческой выгоды и ведения предпринимательской деятельности, под
предлогом осуществления общественно значимых и полезных устремлений.
Не отличается последовательностью, настойчивостью и, наконец,
адекватностью позиция ряда контролирующих органов и по отношению к
выявленным нарушениям в деятельности общественных объединений.
Несмотря на случаи неоднократного непредставления общественными
объединениями необходимой информации, в том числе ежегодной информации
о продолжении деятельности на протяжении нескольких лет, регистрирующим
органом нередко реализуется порочная по своей сути практика многократного
направления предупреждений взамен более действенных мер воздействия. При
этом имеет место избирательное привлечение общественных объединений к
административной ответственности за непредставление или несвоевременное
22
представление в государственный орган сведений, представление которых
предусмотрено законом (ст. 19.7 КоАП РФ). Тем самым нарушается
конституционно закрепленный принцип справедливости наказания и не
обеспечивается реализация превентивной цели наказания, заключающаяся в
предупреждении совершения новых нарушений закона как виновными, так и
иными лицами.
Не во всех случаях осуществляется контроль за фактическим
устранением нарушений и
выполнением требований, изложенных в
представлениях органов государственного контроля, направляемых в адрес
общественных
организаций.
Без
должного
внимания
и
адекватного
реагирования остаются случаи игнорирования общественными объединениями
обоснованных требований должностных лиц контролирующего органа;
неоднократно при наличии неустраненных нарушений закона по одним и тем
же вопросам вносятся предостережения.
Не соответствуют требованиям КоАП РФ материалы инициируемых
уполномоченным
органом
государственного
контроля
дел
об
административных правонарушениях (в протоколах не указаны событие
правонарушения, место, время совершения и правонарушитель); в нарушение
установленного порядка административного производства копия протокола
вручается ненадлежащему лицу, не являющемуся законным представителем
юридического лица.
Допускаемые нарушения нередко служат основанием для возвращения
протоколов без рассмотрения в соответствии с ч. 4 ст. 29.4 КоАП РФ, но
несмотря на то что срок давности привлечения к административной
ответственности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, по ним не истек,
сотрудниками контролирующего органа нарушения не устраняются и
материалы повторно в суд не направляются.
Не всегда получает надлежащую оценку со стороны контролирующих и
надзорных органов деятельность некоторых политических партий, которые в
целях привлечения новых членов предоставляют общественным объединениям
экстремистской направленности возможность участия в организуемых ими
публичных мероприятиях. Проведение указанных публичных мероприятий не
приостанавливается в связи с участием в них не заявленных ранее организаций
или изменением ранее представленнойитематики. Политические партии -
организаторы мероприятий не привлекаются к установленной законом
ответственности за допущенные нарушения.
Кроме того, по результатам прокурорских проверок установлено, что
сотрудники уполномоченных федеральных органов контроля и представители
органа местного самоуправления в целях осуществления контроля за
исполнением общественными объединениями законодательства Российской
Федерации, как правило, посещают организуемые последними публичные
мероприятия, с составлением справок о результатах подобных посещений.
Между тем при наличии явных нарушений закона правомочные представители
указанных органов власти зачастую не дают надлежащей правовой оценки
действиям организаторов, уполномоченных им лиц и участников акций, а
23
потому не принимают мер к своевременному выявлению, пресечению и недо-
пущению впредь нарушений закона, т.е. фактически не выполняют
возложенные на них законом обязанности по обеспечению соблюдения
законности.
Также отмечены случаи незаконных требований прекращения публичных
мероприятий, в том числе по результатам своевольной «цензуры»
используемых
в
ходе
их
проведения
средств
наглядной
агитации.
Прокурорского реагирования требует и такая новая технология, как
«резервирование» (в последний момент обычно отзываемое) общественными
объединениями, лояльными региональным властям, основных городских
территорий не с целью проведения публичных мероприятий, а для ограничения
права на мирные собрания других лиц. На указанные и иные негативные
явления, в том числе когда соблюдается буква, но не дух законов об
общественных
объединениях,
неоднократно
обращал
внимание
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в своем
ежегодном докладе
2
. Очевидно, что подобные сведения являются ценным
информационным подспорьем для работников прокуратуры.
В
целом
выявляемые
прокурорами
многочисленные
нарушения
свидетельствуют о ненадлежащем уровне работы уполномоченных в
рассматриваемой сфере органов государственной власти по выявлению и
пресечению нарушений закона, недостаточной активности и неполноте
принимаемых ими мер по установлению нарушений закона и привлечению
виновных к ответственности, что является недопустимым.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации неоднократно на
протяжении последних четырех лет обобщалась практика исполнения законов
об
общественных
и
религиозных
объединениях,
противодействии
экстремистской деятельности и в соответствии, с полученными результатами
принимались меры прокурорского реагирования.
2
См.:
Доклад
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Рос. газ. 2009. 17 апр.;
Доклад
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 год // Рос. газ. 2010. 28 мая.
24
Глава 2. Организация и осуществление прокурорского надзора за
исполнением законов об общественных объединениях
§ 1. Предмет, цели и задачи прокурорского надзора
Правовой основой прокурорского надзора за исполнением законов об
общественных объединениях являются следующие нормативные правовые
акты: Закон о прокуратуре (ст. 21 - 28); приказ Генерального прокурора
Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации надзора за
исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а
также иные приказы целевого характера.
В ст. 38 Закона об общественных объединениях, выступающего в силу
своего специального свойства исходным в реализации других нормативных
правовых актов об общественных формированиях, подчеркивается, что надзор
за исполнением законов общественными объединениями осуществляет
прокуратура Российской Федерации.
Между тем хотя в действующем Законе о прокуратуре в числе объектов,
за исполнением законов которыми осуществляется надзор, общественные
объединения напрямую не названы, однако они в полной мере подпадают под
этот перечень как некоммерческие организации, в силу ст. 21 Закона о
прокуратуре.
В связи с этим возникает потребность в рассмотрении вопроса о предмете
прокурорского
надзора
за
исполнением
законов
об
общественных
объединениях. Кроме того, необходимость его определения обусловлена тем,
что без четкого представления о предмете достаточно трудно выявить
специфику
организации
и
осуществления
прокурорского
надзора
в
рассматриваемой сфере.
Исходя из положений ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре применительно к
рассматриваемой теме исследования, предмет надзорной деятельности
прокуратуры следует определить следующим образом:
соблюдение конституционного права граждан на объединение и
исполнение действующих на территории Российской Федерации законов об
общественных объединениях федеральными органами государственной власти
по регулированию, контролю и надзору в сфере деятельности общественных
объединений, представительными (законодательными) и исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, органами военного управления, их должностными
лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и
некоммерческих организаций;
соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами
и
должностными
лицами
по
вопросам
деятельности
общественных
объединений и реализации прав граждан на объединение.
Установленный ст. 21 Закона о прокуратуре исчерпывающий круг
органов и должностных лиц, являющихся объектами прокурорского надзора за
исполнением законов об общественных объединениях, ранее уже был
рассмотрен. Здесь же необходимо уточнить, что в систему объектов надзора
25
прокурора не входят Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство
РФ, суды и персонифицированные граждане. Согласно ч. 3 ст. 24 Закона о
прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства Российской
Федерации Конституции и законам страны Генеральный прокурор Российской
Федерации информирует об этом Президента.
Применительно
к
сфере
действия
законов
об
общественных
объединениях цели прокурорского надзора состоят в следующем.
1.
Надзорными
средствами
обеспечить
соблюдение
требований
Конституции Российской Федерации о правах граждан, в том числе на
объединение.
2.
Мерами
прокурорского
реагирования
добиваться
неуклонного
исполнения законов в сфере функционирования общественных объединений и
правовой защиты прав участвующих в них граждан.
В системной связи с целями прокурорского надзора, осуществляемого в
исследуемой области, находятся его задачи.
Следуя требованиям, содержащимся в Законе о прокуратуре и приказе
Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об
организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением
прав и свобод человека и гражданина», в числе основных задач прокуратуры
при осуществлении надзора за исполнением законов об общественных
объединениях следует назвать:
выявление, предупреждение, пресечение и установление обстоятельств
нарушений законов об общественных объединениях;
установление лиц, виновных в нарушении законов об общественных
объединениях и принятие мер по их привлечению к установленной законом
ответственности;
восстановление нарушенных прав граждан, интересов общества и
государства.
Вместе с тем современная социально-экономическая и политическая
обстановка в Российской Федерации определяет новые тенденции в понимании
задач органов прокуратуры, реализация которых также сопряжена с
привлечением общественных объединений.
Так, в соответствии с Указанием Генерального прокурора Российской
Федерации от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в
связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по
оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики»
прокурорам надлежит акцентировать усилия, в числе прочего, и на пресечении
фактов незаконной деятельности общественных организаций и граждан,
разжигающих межнациональную рознь, использования трудностей в экономике
для дестабилизации обстановки в регионах. Одновременно указано на
необходимость
налаживания
тесных
контактов
и
взаимодействия
с
профсоюзными и другими общественными организациями при осуществлении
полномочий по сбору, анализу и проверке сведений о нарушениях
законодательства.
Ширятся ныне задачи органов прокуратуры и в сфере противодействия