ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 02.11.2020
Просмотров: 904
Скачиваний: 2
СОДЕРЖАНИЕ
Правотворчество воплощается, главным образом, в нормативных правовых актах.
В соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. № 48 существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений1.
К нормативным правовым актам предъявляются требования законности, научной обоснованности и выполнения правил юридической правотворческой техники.
Теорией и практикой выработаны следующие требования законности нормативного правового акта2:
-
соблюдение определенной законом процедуры нормативного правового акта принятия, порядка вступления в законную силу, опубликования (обнародования) и регистрации, если таковая требуется;
-
соблюдение установленных законом предмета ведения, компетенции и полномочий органа или должностного лица, нормативный правовой акт принявшего;
-
соответствие норм анализируемого правового акта, положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.
Требованиями научной обоснованности нормативного правового акта предусмотрено:
1) соответствие положений правового акта потребностям правового регулирования общественных отношений (адекватность правового регулирования);
2) способность нормативного правового акта реально регулировать общественные отношения в соответствии с постановленными при его издании целями (эффективность правового регулирования)1;
3) отсутствие возможных негативных последствий применения нормативного правового акта2, в том числе создания правовым актом условий для проявления коррупции. В настоящее время законодательством в целях устранения из нормативных правовых актов коррупциогенных факторов — положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, и тем самым создающих условия для проявления коррупции, предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов3.
Юридическая правотворческая техника — это система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов1. Необходимо также учитывать требования юридической техники к форме, реквизитам, структуре правового акта, логике изложения, языку и стилю текста.
Основы правовой регламентации участия прокурора
в правотворческой деятельности. Функциональная
самостоятельность, понятие, предмет и цели участия
прокурора в правотворческой деятельности
В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней (чч. 1, 2 ст. 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Прокурор, участвуя в правотворчестве, реализует его материально-творческий компонент, а именно познает правовые потребности общества и государства (устанавливает необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов) и создает (совершенствует) правовые нормы (вносит в правотворческие органы предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов). Процессуально-формальный компонент правотворческой деятельности прокурор не осуществляет, поскольку полномочиями по непосредственному принятию нормативно-правовых актов не наделен, а на заседаниях правотворческих органов прокурор лишь присутствует.
Правомочие прокурора по внесению в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов по содержанию схоже с правом законодательной (правотворческой) инициативы, однако отличается от нее юридически значимыми последствиями. Так, внесение прокурором соответствующего нормотворческого предложения не влечет у правотворческого органа обязанности рассмотреть данное предложение в обычном порядке, предусмотренном для принятия нормативных правовых актов.
В настоящее время органы прокуратуры федеральным законодательством правом законодательной (правотворческой) инициативы не наделены, однако данным правом большинство прокуроров субъектов Российской Федерации наделены конституциями (уставами) субъектов Федерации, а также отдельные горрайпрокуроры — уставами соответствующих муниципальных образований.
Что касается функциональной самостоятельности участия прокурора в правотворчестве, то она воплощается в рамках надзора за законностью нормативных правовых актах (реализует надзорную функцию) либо выражается в самостоятельной деятельности.
Ранее участие прокурора в правотворческой деятельности рассматривалось исключительно как способ предотвращения принятия не соответствующих Конституции и действующему законодательству нормативных правовых актов в рамках прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов1. В настоящее время высказываются мнения, согласно которым данная деятельность прокуратуры имеет свой предмет и осуществляется с использованием отличных от надзорных видов деятельности прокуратуры правовых средств2, что позволяет говорить о ее функциональной самостоятельности.
Предмет участия прокурора в правотворческой деятельности шире предмета надзора за законностью нормативных правовых актов, поскольку прокурор, участвуя в правотворчестве, выявляет потребности в правовом регулировании общественных отношений и создает (совершенствует) нормативные правовые акты, а контроль соблюдения требований законности создаваемых правовых актов является обязательной, но не сущностной составляющей данной деятельности. Кроме того, при участии прокурора в правотворческой деятельности правовые средства прокурорского надзора, такие как протест, представление, заявление в суд, не применяются.
Таким образом, правотворческая деятельность органов прокуратуры является ее ненадзорной самостоятельной функцией.
Вместе с тем, поскольку надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов признается основной функцией органов прокуратуры, а остальные — производными из надзорной, осуществление и правотворческой функции прокуратуры должно способствовать достижению как собственно правотворческих целей, так и целей надзора.
Целями участия прокурора в правотворческой деятельности являются:
обеспечение верховенства закона;
обеспечение единства и укрепления законности;
обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»);
обеспечение соответствия (адекватности) действующего законодательства потребностям правового регулирования общественных отношений;
формирование системы нормативных правовых актов, положения которых эффективно реализуемы на практике;
формирование системы нормативных правовых актов, не допускающих при правоприменении негативных последствий, в том числе коррупционных проявлений;
соблюдение при создании нормативных правовых актов правил юридической техники.
Направления участия прокурора в правотворческой
деятельности. Правовой мониторинг
В соответствии с Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденным Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144, основными направлениями правотворческой деятельности прокуратуры являются:
1) инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;
2) участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;
3) подготовка правовых заключений на законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов;
4) участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
При реализации первого из названных направлений правотворческой деятельности в органах прокуратуры создаются рабочие группы по разработке инициативных нормативных правовых актов. В группы включаются прокурорские работники, обладающие познаниями в соответствующей сфере правового регулирования, привлекаются специалисты (эксперты), представители органов государственной власти, органов местного самоуправления и пр.
Второе направление правотворческой деятельности прокуратуры включает как участие в подготовке законопроектов (проектов иных нормативных правовых актов), разрабатываемых другими органами государственной власти, так и проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых органами местного самоуправления.
При реализации третьего направления участия прокурора в правотворческой деятельности готовятся заключения на проекты нормативных правовых актов, которые, в соответствии с п. 3.3 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. №144, должны содержать:
обоснованный вывод о необходимости проекта нормативного правового акта, достаточности содержащихся в нем положений для достижения заявленной цели правового регулирования;
перечень правовых актов, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта;
выводы о соответствии проекта актам более высокой юридической силы;
вывод об отсутствии в акте внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании общественных отношений, а также о соблюдении правил юридической техники.
Проект должен быть проанализирован также на предмет выявления положений, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения.
Осуществляя четвертое направление правотворческой деятельности прокурор вправе присутствовать при обсуждении проектов нормативных правовых актов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также и в представительных органах местного самоуправления.
Однако исходя из общего понятия о правотворчестве реализации каждого из названных направлений правотворческой деятельности прокурора должен предшествовать процесс познания потребностей в регулировании общественных отношений, способствующий соблюдению требований научной обоснованности нормативных правовых актов.
Инструментом, обеспечивающим выявление потребностей в правовом регулировании общественных отношений, несоответствий нормативно-правовой базы существующим в обществе реалиям и способствующим совершенствованию действующего законодательства, является правовой мониторинг1.
В ведомственных приказах Генеральной прокуратуры Российской Федерации отражение получили два направления правового мониторинга — мониторинг законодательства2 и мониторинг правоприменительной практики (в том числе, практики прокурорского надзора)3. Остановимся подробнее на содержании и организации данных видов правового мониторинга.
Мониторинг законодательства предусматривает формирование информационного массива о правовом регулировании входящих в объект мониторинга общественных отношений, включающего как законы, так и подзаконные, ведомственные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты1; изучение законопроектов (проектов нормативных правовых актов), отклоненных законодательными (представительными) органами, официальных отзывов и заключений на них, установление причин отклонения проектов правотворческими органами.
Подобное положение закреплено в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144 в отношении правового управления Генеральной прокуратуры РФ, однако в целях оптимизации работы прокурора, исключения фактов дублирования отклоненных ранее законодательных (правотворческих) инициатив может быть воспринято практическими работниками на всех уровнях системы органов прокуратуры.
Кроме того, при мониторинге законодательства необходима и оценка информации о правотворческой политике органов государственной власти и органов местного самоуправления. Согласно Приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144 правотворческая деятельность прокуратуры осуществляется с учетом планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации2.