ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3781
Скачиваний: 1
Понятие "референдум" (от лат. referendum) - прямое волеизъявление граждан, осуществляемое путем голосования по различным важнейшим вопросам общественной жизни. Референдумы по масштабу бывают всенародные, охватывающие территорию всей страны, и локальные, имеющие распространение на определенной части территории.
Воля всего народа находит свое выражение при решении важнейших вопросов общественной жизни на всенародных референдумах. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, выражают свою волю посредством местного референдума. Следует заметить, что разным является объем полномочий референдумов. Так, на всенародном референдуме в 1993 г. многонациональный народ России принял Конституцию страны. Эту задачу вправе решать только народ всей страны. Что касается местных референдумов, то они имеют локальный характер и ограничены решением задач местного значения.
В законодательстве используются различные определения понятия "местный референдум".
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) (ст. 1) местный референдум определен как голосование граждан по вопросам местного значения. Здесь диапазон влияния референдума ограничен вопросами местного значения. При этом слово "важным" не используется, как в предыдущем Законе.
В Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) не закреплено определение понятия "местный референдум".
Институт местного референдума, как и другие формы осуществления местного самоуправления, обладает отличительными признаками.
Первый признак - это непосредственное осуществление гражданами власти. Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления посредством голосования. При этом каждый гражданин, имеющий право решающего голоса, участвует в референдуме лично.
Второй признак состоит в том, что в референдуме принимают участие только те граждане, которые проживают на территории данного муниципального образования.
Третий признак указывает на локальность территории, где проводится местный референдум.
Четвертый признак ограничивает сферу влияния референдума вопросами местного значения. Ибо законодательство о местных референдумах, о местном самоуправлении прямо указывает, что на местных референдумах решаются или обсуждаются (консультативный референдум) вопросы местного значения <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". М., 1997. С. 138 - 143.
Учитывая отличительные признаки местного референдума как одного из институтов реализации принципа народовластия, можно дать следующее его определение.
Местный референдум - это осуществляемое в пределах муниципального образования посредством голосования прямое волеизъявление граждан, проживающих в границах муниципального образования, по решению (обязательный референдум) или обсуждению (консультативный референдум) задач местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Виды местных референдумов. Местные референдумы можно разделить на две группы: обязательные и консультативные.
Под обязательным референдумом следует понимать местный референдум, результатом которого является решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений, т.е. решение граждан, принятое на референдуме, имеет обязательный характер. Такая норма закреплена в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
В соответствии со ст. 73 указанного Закона "решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении".
Консультативный референдум, наряду с обязательным, не имеет такого широкого распространения.
Конституция Российской Федерации предусматривает такую форму осуществления местного самоуправления, как учет мнения населения. В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции "изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускаются с учетом мнения населения соответствующих территорий". Обеспечить объективный учет мнения в пределах, например, городского района, города с районным делением практически не представляется возможным без проведения консультативного референдума. Провести сходы и собрания граждан в районе с населением 100 тысяч и более человек практически невозможно. Что касается социологических опросов, то они не всегда могут быть использованы для организации управления в сравнительно крупных муниципальных образованиях. К тому же это выборочная форма учета мнения. Право же на местное самоуправление имеют в равной степени все граждане, проживающие в пределах муниципального образования.
Федеральное законодательство не предусматривает проведение консультативных референдумов на местном уровне. Однако оно их и не запрещает.
Принципы проведения референдумов. Принципы проведения местных референдумов установлены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражданина в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдумах, а также на их свободное волеизъявление. Закон закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в референдуме. В Законе учтены принципы гласности и законности.
Данные принципы определяют демократический характер проведения местного референдума и референдумов вообще. Аналогичные принципы нашли закрепление в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в законах о местном самоуправлении, о местном референдуме субъектов Российской Федерации. Кроме того, в общем виде они нашли отражение в конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов. Сравнительный анализ принципов, установленных федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации, свидетельствует о их единообразии.
В законодательстве наблюдаются два способа закрепления принципов подготовки и проведения местных референдумов. В законах о местном самоуправлении они содержатся, как правило, в статьях о местном референдуме. В специальных законах о местных референдумах они выделены в самостоятельные статьи или размещены по всему тексту закона. Рассмотрим принципы каждый в отдельности.
1. Право граждан на участие в местном референдуме закреплено в действующем законодательстве. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, вправе голосовать на местном референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных действиях по подготовке референдума. При этом гражданин может участвовать в местном референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
2. Непосредственное участие граждан в референдуме. Этот принцип закреплен в ч. 1 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с указанной статьей "граждане участвуют в местном референдуме непосредственно". В данной норме закреплен механизм прямого волеизъявления, который предоставляет каждому гражданину право участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению местного референдума лично. Каждый выражает свою волю самостоятельно, принимая то или иное решение во время, например, голосования. Граждане действуют не через какие-либо создаваемые органы или формируемые съезды, конференции, а самостоятельно.
Принцип непосредственного участия граждан в местных референдумах предусмотрен в законах о местном референдуме, о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, принявших эти законы, в уставах муниципальных образований. Данный принцип как форма выражения власти сообщества граждан основывается на конституционных нормах о народовластии и, следовательно, обеспечивает наивысший авторитет решений, принимаемых на местном референдуме.
Развитие конституционного принципа о непосредственном участии граждан в осуществлении власти на всех уровнях, в том числе и в системе местного самоуправления, естественно, будет способствовать развитию инициативы граждан, активизации их позиций в построении гражданского общества. Непосредственное участие граждан в местном референдуме позволяет им осознать результат собственноручно принятых решений по тем или иным вопросам местной жизни, развивает интерес к проблемам местной жизни, к развитию территории. Кроме того, непосредственное участие призвано обеспечить повышение уровня правовой культуры каждого участника референдума, развить способность к осуществлению власти и управления.
3. Принцип добровольного участия граждан в местном референдуме. Новый Закон "Об общих принципах..." не предусматривает такого принципа. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумах субъектов Российской Федерации в большинстве своем раскрывают понятие этого принципа таким образом: "Никто не вправе оказывать принудительное воздействие на участие или неучастие гражданина в референдуме" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон Смоленской области "О местном референдуме в Смоленской области" (ст. 5) // Вестник Смоленской областной Думы. 1997. N 3 (ч. 2). С. 139.
Участие в референдуме предполагает наличие у гражданина только права, но не обязанности. Поэтому принуждение к участию или неучастию в референдуме считается незаконным действием.
4. Принцип свободного волеизъявления означает, что каждый гражданин, обладающий правом на участие в местном референдуме, голосует по своему собственному усмотрению, руководствуясь внутренним убеждением. Никто не вправе принуждать граждан голосовать вопреки их воле. Выбор решения - это право каждого гражданина, и реализует он это право самостоятельно, без вмешательства других субъектов правоотношений.
5. Принцип тайного голосования тесно связан с предыдущим принципом свободного волеизъявления. Тайное голосование обеспечивает гарантию реализации свободного волеизъявления.
В соответствии с ч. 6 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Для обеспечения тайного голосования в помещении для голосования размещаются кабины или иные специально оборудованные места, т.е. создаются условия для обеспечения тайного голосования. Принцип тайного голосования и механизм его осуществления закреплены и более подробно раскрыты в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации", специальных законах о местном референдуме субъектов Российской Федерации, а иногда в уставах муниципальных образований.
Тайное голосование является одним из важнейших достижений демократии и гарантирует свободный выбор гражданина.
6. Принцип гласности при подготовке и проведении местного референдума имеет важное значение. Он закреплен в федеральных законах и в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок подготовки и проведения референдумов.
Осуществление принципа гласности при проведении референдума означает, что вся деятельность ведется открыто и что граждане муниципального образования систематически и всесторонне информируются о решениях, принимаемых различными органами. Реализация принципа гласности способствует обеспечению законности при проведении местного референдума. Изучение гражданами принятых решений и осуществляемых мер по подготовке и проведению референдума дает им возможность зафиксировать факты нарушений законов, уставов муниципальных образований и потребовать от соответствующих органов и должностных лиц их устранения. В случае невыполнения требований граждане вправе обратиться в суд за восстановлением нарушенного права. Это право закреплено в ст. 45 Конституции Российской Федерации.
7. Принцип законности означает, что местный референдум проводится в строгом соответствии с действующим законодательством. Законность выступает одной из главнейших гарантий подлинного народовластия, имеет огромное значение для обеспечения конституционного права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами <1>. Принцип законности закреплен в Конституции Российской Федерации. Его действие распространяется на все государственные органы, органы местного самоуправления, должностных лиц, различные организации, объединения. Статья 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, определяя главенствующую роль закона в обществе, провозглашает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
--------------------------------
<1> Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1981. С. 109.
Обеспечение законности при подготовке и проведении местного референдума означает, что:
а) подготовка и проведение местного референдума должны осуществляться в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;
б) нормативные правовые и другие акты, издаваемые в связи с проведением местного референдума органами местного самоуправления, комиссиями по проведению референдума, органами государственной власти, должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации и принятым в соответствии с ними уставам муниципальных образований;
в) требованиям закона должны быть подчинены действия всех субъектов, принимающих участие в подготовке и проведении местного референдума, в том числе и граждан.
Принцип законности действует тогда, когда за его реализацией осуществляется контроль. За соблюдением законов при проведении местного референдума контроль осуществляют органы местного самоуправления, органы государственной власти и сами граждане муниципальных образований, представители политических партий, иных общественных организаций и движений, инициативных групп по проведению местного референдума, депутаты представительных органов различных уровней. Кроме того, комиссия по проведению местного референдума контролирует деятельность участковых комиссий в части соблюдения закона о местном референдуме. Данный перечень субъектов, осуществляющих контроль за соблюдением принципа законности, установлен в большинстве законов субъектов Российской Федерации о местном референдуме.
Изучение принципов подготовки и проведения местных референдумов, закрепленных в законодательстве Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, свидетельствует о сформировавшейся концепции единообразия этих принципов и об их взаимодействии между собой.