ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3757
Скачиваний: 1
10. Десятый принцип - принцип внепартийности муниципальной службы - предполагает недопустимость создания партий в системе муниципальной службы и их влияние на деятельность муниципальных служащих. Муниципальные служащие должны осуществлять свою деятельность, не испытывая партийного давления и не используя свои возможности для создания приоритетов каким-либо партиям или иным общественным объединениям. Они должны взаимодействовать в равной степени со всеми общественными структурами для улучшения жизнедеятельности людей и формирования гражданского общества. При этом цель должна оправдывать средства ее достижения.
§ 2. Должности муниципальной службы
Понятие должности муниципальной службы сформулировано в Законе "О муниципальной службе РФ" (2007 г.). Согласно ст. 6 названного Закона под муниципальной должностью понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Данное определение не в полной мере отвечает элементам статуса муниципального служащего. Например, муниципальный служащий, кроме обязанностей по закону, имеет права (ст. 11), обязанности (ст. 12) и несет ответственность за порученное дело (ст. 27). Поэтому набор элементов понятия муниципальной должности должен совпадать с набором элементов понятия статуса муниципального служащего, так как и то и другое понятие формируется на единых принципах муниципальной службы, установленных Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" (2007 г.). Следует заметить, что на основе деятельности должностного лица формируются признаки должности, особенно это характерно для местного самоуправления изначально, когда законов еще не было, а были обычаи и традиции, т.е. для периода, когда государства не существовало, в то же время общины действовали и избирали своих старост, которые являлись должностными лицами. Следовательно, признаки этих двух понятий целесообразно закреплять таким образом, чтобы они совпадали. Данную проблему можно решить в законодательстве субъектов РФ, а также в нормативных актах муниципальных образований.
Закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" (2007 г.) приводит классификацию должностей муниципальной службы. Они подразделяются на следующие группы:
1) высшие должности муниципальной службы;
2) главные должности муниципальной службы;
3) ведущие должности муниципальной службы;
4) старшие должности муниципальной службы;
5) младшие должности муниципальной службы.
Закон не определяет, какие должности относятся к той или иной группе. В процессе формирования проекта данного Закона (2007 г.) на определенной стадии его подготовки такая раскладка предлагалась. К высшим должностям предлагалось отнести главу администрации, нанимаемого по контракту, и его заместителей. Главные должности могли бы занимать руководители избирательных комиссий, отделов, управлений, департаментов органов местного самоуправления. К ведущим должностям можно было бы отнести заместителей руководителей отделов, управлений департаментов и т.д.
В итоге законодатель решил делегировать эти полномочия субъектам Российской Федерации и муниципальным органам власти.
Так, ч. 2 ст. 6 определяет, что должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ.
Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" (2007 г.) в ст. 7 дает определение понятия реестра должностей муниципальной службы, который представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. Очевиден системный подход к разработке реестра и его признаков, обязательных при разработке законов о реестре должностей муниципальной службы.
В статье 9 законодатель устанавливает основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Они нацелены на формирование компетентного состава аппарата работников муниципальных органов. Должны учитываться: уровень профессионального образования; стаж муниципальной службы (государственной службы) или стаж работы по специальности; профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей. По сути это классический подход к организации работы, связанной с приемом на работу в систему муниципальных органов.
Но для этого необходимо предпринять практические действия, т.е. создать базу для подготовки специалистов в области муниципального управления, которая в настоящее время в Российской Федерации отсутствует. "Анализ современного состояния проблемы позволяет сделать вывод о том, что ход реформы местного самоуправления характеризуется практически полным отсутствием системности и последовательности в проведении кадровой политики, что остро ощущается на уровне муниципальной власти, от эффективной деятельности которой во многом зависит успех проводимых реформ" <1>. Это вывод специалиста, руководителя отдела государственной и муниципальной службы Башкирской академии госслужбы и управления при Президенте Республики Башкортостан.
--------------------------------
<1> Якутова Г.М. Роль кадров муниципальной службы в реформе местного самоуправления // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. М., 2007. С. 701.
Следует заметить, что в советский период подготовке кадров уделялось значительно большее внимание. Существовали специальные учебные заведения при Совете Министров СССР, в частности Академия народного хозяйства.
В юридических вузах и на юридических факультетах имелись кафедры советского строительства или дисциплины по советскому строительству. Все это было нацелено на подготовку кадров для аппаратов Советов всех уровней. При этом подготовка специалистов осуществлялась не только преподавательским составом, но и с участием практических работников, прошедших школу управления на местах и в центральном аппарате исполнительной и представительной власти. Возможно, и в настоящее время было бы целесообразно использовать такой опыт подготовки кадров для муниципальных органов. Это очень важно. Недостаточно лишь понятия Закона о муниципальной службе. Его нужно запустить в действие. Для этого следует создать кадровую основу для муниципальных органов.
На современном этапе предметы по муниципальному праву и управлению даже на специальных факультетах и кафедрах преподаются по сокращенной программе, что не дает желаемого результата. Что касается коммерческих вузов, то в них, как правило, такие дисциплины составляют 18 - 20 часов аудиторных занятий. Конечно, при таких условиях специалиста подготовить нельзя. Однако именно эти люди пополняют аппараты местных и государственных органов. Отсюда, как следствие, не совсем удовлетворительные результаты в управлении в масштабе всей страны.
Закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" (2007 г.) устанавливает, что квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, разрабатываются и утверждаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с квалификацией должностей, предусмотренной ст. 8 Закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". В данном случае действует вертикаль законодательства. Классификацию установил Федеральный закон. Законы субъектов РФ устанавливают типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы.
Представительный орган местного самоуправления может определить в уставе более детально квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Однако Федеральный закон не определяет, какой именно орган местного самоуправления должен принимать такой нормативный акт. Но логически можно представить, что такие нормы должны быть закреплены в уставе муниципального образования. Принятие устава отнесено ст. 35 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) к исключительной компетенции представительного органа.
Но могут быть и другие варианты. Например, для аппарата представительного органа такой отдельный нормативный акт может принять либо представительный орган, либо глава муниципального образования, в зависимости от того, кто наделен такой компетенцией согласно уставу муниципального образования.
Вариант возможен такой.
Если глава муниципального образования одновременно является главой администрации, то он может принять такой нормативный акт при условии, что такие полномочия закреплены за ним в уставе муниципального образования.
Возможна совместная работа исполнительно-распорядительного и представительного органов местного самоуправления, когда глава администрации разрабатывает проект нормативного акта и вносит его на рассмотрение и утверждение представительного органа. Это, пожалуй, самый оптимальный вариант, который исключает конфликтные ситуации.
§ 3. Правовое положение (статус) муниципального служащего
Новый Закон в ст. 10 дает определение понятия и признаки муниципального служащего. Это гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Закон выделяет муниципального служащего из всех остальных сотрудников, работающих в органах местного самоуправления путем исключения лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий. Например, лица, работающие на компьютерах, обслуживающие их, уборщицы, секретари-машинистки, протокольная часть, общий отдел и т.д. Они не выполняют функций местного самоуправления, а являются вспомогательным звеном, обслуживающим деятельность муниципальных служащих.
Правовой статус муниципального служащего содержит права, обязанности, ограничения и запреты, закрепленные в главе 3 Закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (2007 г.) и представляющие собой то самое понятие, которое в науке называют компетенцией. При этом все элементы правового статуса взаимосвязаны и важны.
а) Права муниципального служащего. Муниципальный служащий, как и другие граждане, обладает такой конституционно-правовой категорией, как права. Они необходимы для надлежащего осуществления функций, заложенных в распределении управленческого труда. Без прав невозможно выполнять свои обязанности полноценно и качественно. Права дают возможность служащему требовать создания надлежащих условий для осуществления должностных обязанностей, обеспечивают тесную связь с другими подразделениями, защищают от произвола руководителей, гарантируют своевременное представление информации и документов от других подразделений и сотрудников, позволяют повышать квалификацию, гарантируют социальное обеспечение и защищенность и т.д.
б) Обязанности муниципального служащего тесно связаны с его правами. При реализации своих прав он обязан соблюдать законодательство, должностные инструкции, не нарушать при этом прав и законных интересов других граждан. Иными словами, права должны осуществляться во благо граждан и конкретно порученного дела.
В каждом аппарате служащих должна соблюдаться трудовая дисциплина, т.е. внутренний распорядок. Отсутствие дисциплины в органе власти и управления непременно отражается на процессах организации управления. Например, отсутствие муниципального служащего, обеспечивающего организацию работы по водоснабжению или электроснабжению населенного пункта, может привести к серьезным негативным последствиям. Несвоевременная подготовка проекта решения по предотвращению предполагаемых стихийных бедствий (наводнение в весенний период) также может вызвать тяжелые последствия для жителей муниципального образования.
Поэтому трудовая и исполнительская дисциплина являются одним из главных условий успешной деятельности всей системы муниципального управления. Анализ деятельности, проведенный в свое время автором, работавшим в системе власти и управления на различных уровнях, свидетельствует о следующем.
Сотрудники, которые приходят на работу с опозданием, уходят с работы раньше установленного времени, часто отлучаются с работы в течение рабочего дня, как правило, некачественно выполняют свою работу. В результате эта работа по вынужденным обстоятельствам перекладывается на других специалистов, у которых есть свои обязанности.
Из этого следует вывод о том, что при приеме на муниципальную службу важно учитывать такое качество человека, как трудовая и исполнительская дисциплина. Для этого можно запрашивать характеристики с предыдущего места работы или учебы.
Муниципальный служащий должен постоянно поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения своих обязанностей. Повышение квалификации может быть самостоятельным и за счет местного бюджета. Работая в органах власти, нужно знать законодательство о них, что не всегда является очевидным. Многие сотрудники аппаратов муниципальных и государственных органов, повышающие квалификацию, обучающиеся в коммерческих вузах, не знают или плохо знают законодательство о местном самоуправлении, о налогах, о бюджете, о земле и т.д.
Согласно ч. 2 ст. 12 Закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (2007 г.) муниципальный служащий не имеет права исполнять заведомо неправомерное поручение. В данном случае он обязан подготовить письменное обоснование самостоятельно либо с привлечением юриста с указанием положений законов и иных нормативных актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. Если руководитель, давший такое поручение, подтверждает его письменно, муниципальный служащий обязан отказаться от этого поручения. Если же такое поручение будет исполнено, то ответственность несут и руководитель, и исполнитель. Названная норма обеспечивает защиту муниципальному служащему: во-первых, от принудительного указания нарушить закон; во-вторых, от наказания; в-третьих, от перспективы быть уволенным. В такой ситуации важно иметь в качестве доказательства письменный документ, содержащий текст указания руководителя с его подписью, который можно копировать и направить в прокуратуру вместе с письменным обоснованием муниципального служащего. Но для того, чтобы осуществить такие действия, нужны хорошие знания по законодательству в данной сфере и в части своих прав и обязанностей, предусмотренных Законом о муниципальной службе. В противном случае исполнение поручения вопреки закону может привести к уголовному преследованию, так как незнание закона не освобождает от ответственности.