Файл: Образовательная программа Государственное и Муниципальное управление курсовая работа по дисциплине Система государственного и муниципального управления на тему.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 25.10.2023
Просмотров: 150
Скачиваний: 4
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Глава 2. Практическая реализация правового регулирования местного самоуправления в РФ
2.1. Трудности правового регулирования местного самоуправления в РФ
Одним из самых сложных аспектов обеспечения единого правового пространства на местном уровне выступает несовершенство законодательной базы о местном самоуправлении в Российской Федерации. В первую очередь, речь идет об основном нормативном правовом акте в области местного самоуправления – Федеральном Законе от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Несмотря на то, что в полную силу данный нормативный правовой акт вступил с 1 января 2009 г., базовый для организации муниципального управления федеральный закон претерпел многократные изменения: по состоянию на 18 июня 2020 г. – 175 раз, более трех четвертей его содержания отлично от первоначальной редакции14.Учеными, юристами и специалистами-практиками неоднократно отмечалось, что закон весьма несовершенен15. Кроме того, были выявлены его противоречия некоторым другим федеральным законам. Разумеется, все поправки вносятся с целью усовершенствования существующего законодательства, тем не менее, это порождает ряд сложностей и в правотворчестве и в правоприменении положений данного федерального закона.
В числе основных проблем, требующих совершенствования правового регулирования системы местного самоуправления можно выделить:
– повышение ответственности органов местного самоуправления перед государством, т.е. усиление вертикали власти;
– повышение уровня ответственности органов местного самоуправления перед населением – развитие демократических начал на местном уровне;
– достижение баланса между полномочиями органов местного самоуправления и их материально-финансовыми ресурсами;
– совершенствование механизмов судебного разрешения конфликтов, обусловленных осуществлением местного самоуправления16.
Также следует отметить отсутствие четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления в Российской Федерации. В основном Законе нашего государства – Конституции РФ местное самоуправление определено как форма народовластия, выступающая одной из основ конституционного строя. Таким образом, стоит говорить о местном самоуправлении как об одном из неотъемлемых элементов государственного устройства, самостоятельном уровне публичной власти в государстве, источником которой выступает народ. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации гласит, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что говорит лишь об организационной обособленности данного уровня власти, о необходимости учета специфики ее организации и осуществления, которые состоят в праве жителей самостоятельно заниматься решением вопросов местного значения, а никак не об отделении местного самоуправления от всей системы власти и от государства в целом.
Данная концепция природы местного самоуправления присуща многим современным странам, признающим местный уровень власти неотъемлемым элементом демократического строя государства. Тем не менее, ни Конституция нашей страны, ни Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не закрепляют однозначно роль и место местного самоуправления в системе государственного устройства, а также основы и принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления17.
В полной мере не решен принцип компетенционной самостоятельности местного самоуправления. Наибольшая степень отклонения от данного принципа наблюдается на уровне сельских и городских поселений. Такие действующие положения Федерального закона № 131-ФЗ как право органов местного самоуправления исполнять по своему усмотрению или участвовать в исполнении государственных полномочий (статьи 14.1, 15.1, 16.1), а также возможность передачи собственных полномочий по решению вопросов местного значения с уровня поселений на уровень муниципального района и наоборот, закрепленные в ч. 4 чт. 15, противоречат положениям ч. 4 ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления.18
На сегодняшний день в отдельных отраслевых законах отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Эта данность находит негативное отражение в развитии местного самоуправления, в частности, приводит к ограничению прав муниципальных образований. В качестве примера можно назвать полномочия по вопросам регистрационного учета граждан Российской Федерации: эти полномочия были закреплены за местными администрациями Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». На сегодняшний день данные положения не согласуются с нормами Федерального Закона о местном самоуправлении в части определения полномочий, в частности, расходования средств местного бюджета.
Нередко при определении полномочий органов местного самоуправления в законодательстве присутствуют формулировки: «создание условий», «организация», «обеспечение», значение которых весьма размыто. Оперирование такими формулировками приводит к возможности варьирования осуществляемых полномочий органов местного самоуправления. В отдельных случаях различность трактовки данных формулировок на практике может привести к искажению норм Федерального закона о местном самоуправлении.
На современном этапе развития местного самоуправления наблюдается централизация на федеральном уровне «установления общих принципов организации местного самоуправления» как сферы совместного ведения, а также всех направлений правового регулирования, каким-либо образом касающихся реализации местной власти. Данное положение связано с общей тенденцией централизации регулятивных полномочий в сферах совместного ведения, а также в отраслевых федеральных законах по предметам совместного ведения. Формулировка п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации истолкована федеральным законодательством достаточно гибко: к числу приведенных общих принципов был отнесен целый ряд норм материального и процессуального права. В частности, в Федеральном законе весьма подробно определены территориальные основы местного самоуправления, что фактически программирует состав муниципальных образований всех субъектов Федерации.
И, наконец, укажем, что отдельные проблемы связаны с неточностью и неясностью определения системы местного самоуправления и ее составляющих элементов как предпосылки системности законодательства о местном самоуправлении. Несмотря на обособленность органов местного самоуправления, данный уровень публичной власти является частью системы государственного устройства, представляя собой некую систему взаимодействующих элементов, несомненно, нуждающихся в комплексе нормативных правовых актов.
2.2. Способы решения проблем правового регулирования местного самоуправления
Практика реализации Федерального Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на наличие проблем и некоторых существенных пробелов в правовом регулировании местного самоуправления, которые должны быть устранены.
В первую очередь, необходимо законодательное закрепление четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления в Российской Федерации. Также законодательного закрепления требуют положения о роли и месте местного самоуправления в системе власти Российской Федерации. Это является основным ориентиром при построении всей системы местной власти.
Также необходимо осуществить четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти, что позволит точно обозначить компетенцию соответствующих органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, особое внимание следует уделить полномочиям в части расходования средств местного бюджета: данные статьи должны быть определены предельно конкретно и не должны иметь противоречий с нормами иных нормативных правовых актов. Таким образом, необходимо ясное определение и закрепление правовой природы местного самоуправления, а также детальная трактовка отдельных групп полномочий и внесение соответствующих корректировок в федеральное законодательство, а также законодательство субъектов Федерации.
Одним немаловажным фактором совершенствования правовой базы местного самоуправления выступает в полной мере финансовая обеспеченность органов местной власти. Достижение баланса между полномочиями органов местного самоуправления и их материально-финансовыми ресурсами может быть достигнуто несколькими способами, среди которых, например:
– передача на уровень муниципалитетов большей части налогов от малого бизнеса, который функционирует в условиях специальных налоговых режимов. Это поможет повысить экономическую самостоятельность местного самоуправления;
– прекращение установления региональным уровнем показателей для местного самоуправления, с привязкой к ним предоставления финансовых ресурсов;
– руководство муниципальных образований должно отчитываться перед своими избирателями.
Данные меры направлены, в первую очередь, на совершенствование взаимодействия: регион – муниципалитет, а также на повышение уровня ответственности органов местного самоуправления перед населением19.
В свое время О. В. Берг представил свету предложение по совершенствованию законодательства в области местного самоуправления. В своей статье «О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления» автор описал идею создания системы модельных законов субъекта Федерации в области местного самоуправления – модельного муниципального кодекса. Необходимость создания такого кодекса автор видит в последующем повышении юридико-технического уровня законов субъекта Федерации в области местного самоуправления: минимизация трудовых и финансовых затрат в их разработке20. Идея данной модели заключается в том, что подготовка такого кодекса позволит унифицировать законодательство всех субъектов Федерации в области правового регулирования местного самоуправления, что в конечном счете будет способствовать устранению противоречий законодательства субъектов нашей страны федеральному законодательству. И хотя данные предложения были высказаны уже 20 лет назад, они актуальны и сегодня. Создание системы модельных законов позволило бы избежать несогласованности внутри законодательства субъекта Федерации. В силу необходимости соответствия кодекса определенному субъекту, его доработка должна осуществляться на уровне соответствующего субъекта с учетом исторических и иных местных традиций.
Как отмечают современные исследователи, разумеется, на уровне субъектов Федерации уже разработаны и приняты необходимые законы в сфере местного самоуправления и создание такой системы модельных законов может оказаться нецелесообразным, тем не менее, законодательство, как и любая другая динамичная система находится в постоянном развитии и модернизации, и предложенная система вполне могла бы найти практическое применение21.
На сегодняшний день существует немало примеров подобного рода модифицирования существующего законодательства в области местного самоуправления. Тем не менее, необходимо отметить, что пока существует законодательный пробел и нет четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления на современном этапе его развития, пока не решены в полной мере вопросы компетенции местного самоуправления, а также вопросы разделения полномочий в сфере местного самоуправления между Российской Федерацией и субъектами Федерации, работа по совершенствованию существующей законодательной базы должна идти непрерывно и максимально эффективно.
Заключение
С принятием в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в последующем нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, была проделана огромная законотворческая работа на всех уровнях власти. В результате, приняты законы и иные нормативно-правовые акты по всем сферам деятельности местного самоуправления. Таким образом, создается впечатление полной урегулированности деятельности местной власти, но при внимательном изучении и анализе действующих нормативных правовых актов выявлен ряд противоречий и пробелов в законодательстве, регулирующем отдельные аспекты местного самоуправления. Эти противоречия порождают множество проблем правового регулирования.
Представленная модель совершенствования правовой базы местного самоуправления может стать объективным решением проблем и пробелов существующей законодательной базы, что в свою очередь позволит перейти государству на новый уровень развития системы местного самоуправления.
Необходимо объективно и своевременно реагировать на существующие проблемы и недостатки в развитии как правовой базы, так и всей системы местного самоуправления в целом. Кроме того, следует помнить, что местное самоуправление призвано сыграть важнейшую роль в укреплении целостности Российской Федерации. В первую очередь, это связано с тем, что
2.1. Трудности правового регулирования местного самоуправления в РФ
Одним из самых сложных аспектов обеспечения единого правового пространства на местном уровне выступает несовершенство законодательной базы о местном самоуправлении в Российской Федерации. В первую очередь, речь идет об основном нормативном правовом акте в области местного самоуправления – Федеральном Законе от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Несмотря на то, что в полную силу данный нормативный правовой акт вступил с 1 января 2009 г., базовый для организации муниципального управления федеральный закон претерпел многократные изменения: по состоянию на 18 июня 2020 г. – 175 раз, более трех четвертей его содержания отлично от первоначальной редакции14.Учеными, юристами и специалистами-практиками неоднократно отмечалось, что закон весьма несовершенен15. Кроме того, были выявлены его противоречия некоторым другим федеральным законам. Разумеется, все поправки вносятся с целью усовершенствования существующего законодательства, тем не менее, это порождает ряд сложностей и в правотворчестве и в правоприменении положений данного федерального закона.
В числе основных проблем, требующих совершенствования правового регулирования системы местного самоуправления можно выделить:
– повышение ответственности органов местного самоуправления перед государством, т.е. усиление вертикали власти;
– повышение уровня ответственности органов местного самоуправления перед населением – развитие демократических начал на местном уровне;
– достижение баланса между полномочиями органов местного самоуправления и их материально-финансовыми ресурсами;
– совершенствование механизмов судебного разрешения конфликтов, обусловленных осуществлением местного самоуправления16.
Также следует отметить отсутствие четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления в Российской Федерации. В основном Законе нашего государства – Конституции РФ местное самоуправление определено как форма народовластия, выступающая одной из основ конституционного строя. Таким образом, стоит говорить о местном самоуправлении как об одном из неотъемлемых элементов государственного устройства, самостоятельном уровне публичной власти в государстве, источником которой выступает народ. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации гласит, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что говорит лишь об организационной обособленности данного уровня власти, о необходимости учета специфики ее организации и осуществления, которые состоят в праве жителей самостоятельно заниматься решением вопросов местного значения, а никак не об отделении местного самоуправления от всей системы власти и от государства в целом.
Данная концепция природы местного самоуправления присуща многим современным странам, признающим местный уровень власти неотъемлемым элементом демократического строя государства. Тем не менее, ни Конституция нашей страны, ни Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не закрепляют однозначно роль и место местного самоуправления в системе государственного устройства, а также основы и принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления17.
В полной мере не решен принцип компетенционной самостоятельности местного самоуправления. Наибольшая степень отклонения от данного принципа наблюдается на уровне сельских и городских поселений. Такие действующие положения Федерального закона № 131-ФЗ как право органов местного самоуправления исполнять по своему усмотрению или участвовать в исполнении государственных полномочий (статьи 14.1, 15.1, 16.1), а также возможность передачи собственных полномочий по решению вопросов местного значения с уровня поселений на уровень муниципального района и наоборот, закрепленные в ч. 4 чт. 15, противоречат положениям ч. 4 ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления.18
На сегодняшний день в отдельных отраслевых законах отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Эта данность находит негативное отражение в развитии местного самоуправления, в частности, приводит к ограничению прав муниципальных образований. В качестве примера можно назвать полномочия по вопросам регистрационного учета граждан Российской Федерации: эти полномочия были закреплены за местными администрациями Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». На сегодняшний день данные положения не согласуются с нормами Федерального Закона о местном самоуправлении в части определения полномочий, в частности, расходования средств местного бюджета.
Нередко при определении полномочий органов местного самоуправления в законодательстве присутствуют формулировки: «создание условий», «организация», «обеспечение», значение которых весьма размыто. Оперирование такими формулировками приводит к возможности варьирования осуществляемых полномочий органов местного самоуправления. В отдельных случаях различность трактовки данных формулировок на практике может привести к искажению норм Федерального закона о местном самоуправлении.
На современном этапе развития местного самоуправления наблюдается централизация на федеральном уровне «установления общих принципов организации местного самоуправления» как сферы совместного ведения, а также всех направлений правового регулирования, каким-либо образом касающихся реализации местной власти. Данное положение связано с общей тенденцией централизации регулятивных полномочий в сферах совместного ведения, а также в отраслевых федеральных законах по предметам совместного ведения. Формулировка п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации истолкована федеральным законодательством достаточно гибко: к числу приведенных общих принципов был отнесен целый ряд норм материального и процессуального права. В частности, в Федеральном законе весьма подробно определены территориальные основы местного самоуправления, что фактически программирует состав муниципальных образований всех субъектов Федерации.
И, наконец, укажем, что отдельные проблемы связаны с неточностью и неясностью определения системы местного самоуправления и ее составляющих элементов как предпосылки системности законодательства о местном самоуправлении. Несмотря на обособленность органов местного самоуправления, данный уровень публичной власти является частью системы государственного устройства, представляя собой некую систему взаимодействующих элементов, несомненно, нуждающихся в комплексе нормативных правовых актов.
2.2. Способы решения проблем правового регулирования местного самоуправления
Практика реализации Федерального Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на наличие проблем и некоторых существенных пробелов в правовом регулировании местного самоуправления, которые должны быть устранены.
В первую очередь, необходимо законодательное закрепление четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления в Российской Федерации. Также законодательного закрепления требуют положения о роли и месте местного самоуправления в системе власти Российской Федерации. Это является основным ориентиром при построении всей системы местной власти.
Также необходимо осуществить четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти, что позволит точно обозначить компетенцию соответствующих органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, особое внимание следует уделить полномочиям в части расходования средств местного бюджета: данные статьи должны быть определены предельно конкретно и не должны иметь противоречий с нормами иных нормативных правовых актов. Таким образом, необходимо ясное определение и закрепление правовой природы местного самоуправления, а также детальная трактовка отдельных групп полномочий и внесение соответствующих корректировок в федеральное законодательство, а также законодательство субъектов Федерации.
Одним немаловажным фактором совершенствования правовой базы местного самоуправления выступает в полной мере финансовая обеспеченность органов местной власти. Достижение баланса между полномочиями органов местного самоуправления и их материально-финансовыми ресурсами может быть достигнуто несколькими способами, среди которых, например:
– передача на уровень муниципалитетов большей части налогов от малого бизнеса, который функционирует в условиях специальных налоговых режимов. Это поможет повысить экономическую самостоятельность местного самоуправления;
– прекращение установления региональным уровнем показателей для местного самоуправления, с привязкой к ним предоставления финансовых ресурсов;
– руководство муниципальных образований должно отчитываться перед своими избирателями.
Данные меры направлены, в первую очередь, на совершенствование взаимодействия: регион – муниципалитет, а также на повышение уровня ответственности органов местного самоуправления перед населением19.
В свое время О. В. Берг представил свету предложение по совершенствованию законодательства в области местного самоуправления. В своей статье «О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления» автор описал идею создания системы модельных законов субъекта Федерации в области местного самоуправления – модельного муниципального кодекса. Необходимость создания такого кодекса автор видит в последующем повышении юридико-технического уровня законов субъекта Федерации в области местного самоуправления: минимизация трудовых и финансовых затрат в их разработке20. Идея данной модели заключается в том, что подготовка такого кодекса позволит унифицировать законодательство всех субъектов Федерации в области правового регулирования местного самоуправления, что в конечном счете будет способствовать устранению противоречий законодательства субъектов нашей страны федеральному законодательству. И хотя данные предложения были высказаны уже 20 лет назад, они актуальны и сегодня. Создание системы модельных законов позволило бы избежать несогласованности внутри законодательства субъекта Федерации. В силу необходимости соответствия кодекса определенному субъекту, его доработка должна осуществляться на уровне соответствующего субъекта с учетом исторических и иных местных традиций.
Как отмечают современные исследователи, разумеется, на уровне субъектов Федерации уже разработаны и приняты необходимые законы в сфере местного самоуправления и создание такой системы модельных законов может оказаться нецелесообразным, тем не менее, законодательство, как и любая другая динамичная система находится в постоянном развитии и модернизации, и предложенная система вполне могла бы найти практическое применение21.
На сегодняшний день существует немало примеров подобного рода модифицирования существующего законодательства в области местного самоуправления. Тем не менее, необходимо отметить, что пока существует законодательный пробел и нет четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления на современном этапе его развития, пока не решены в полной мере вопросы компетенции местного самоуправления, а также вопросы разделения полномочий в сфере местного самоуправления между Российской Федерацией и субъектами Федерации, работа по совершенствованию существующей законодательной базы должна идти непрерывно и максимально эффективно.
Заключение
С принятием в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в последующем нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, была проделана огромная законотворческая работа на всех уровнях власти. В результате, приняты законы и иные нормативно-правовые акты по всем сферам деятельности местного самоуправления. Таким образом, создается впечатление полной урегулированности деятельности местной власти, но при внимательном изучении и анализе действующих нормативных правовых актов выявлен ряд противоречий и пробелов в законодательстве, регулирующем отдельные аспекты местного самоуправления. Эти противоречия порождают множество проблем правового регулирования.
Представленная модель совершенствования правовой базы местного самоуправления может стать объективным решением проблем и пробелов существующей законодательной базы, что в свою очередь позволит перейти государству на новый уровень развития системы местного самоуправления.
Необходимо объективно и своевременно реагировать на существующие проблемы и недостатки в развитии как правовой базы, так и всей системы местного самоуправления в целом. Кроме того, следует помнить, что местное самоуправление призвано сыграть важнейшую роль в укреплении целостности Российской Федерации. В первую очередь, это связано с тем, что