Файл: Теоретические аспекты системы пенсионного обеспечения 1 Понятие и сущность системы пенсионного обеспечения.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 07.11.2023
Просмотров: 134
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
6.
На данном этапе удалось добиться того, чтобы бюджет Пенсионного фонда стал профицитным, то есть поступающие взносы превысили размер выплачиваемых пенсий. В этот период наблюдалась заметная волатильность ставок страховых взносов, которые то увеличивались, то уменьшались (таблица 1).
Таблица 1
Тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в 1991-1994 гг.
Подобное изменение ставок страховых взносов отрицательно сказывалось на деятельности предпринимателей в России. Они не могли с наибольшей точностью спланировать бюджет расходов на формирование фонда оплаты труда работникам предприятия. После 1994 года законодатели отказались от пересмотра тарифов страховых взносов.
При высокой собираемости страховых взносов удалось обеспечить сбалансированность Пенсионного фонда Российской Федерации.
Таким образом, пенсионная реформа 1990-1994 гг. положила начало формированию пенсионного обеспечения в современной России. Пенсионная реформа рассматривалась как механизм компенсации потерь, сопровождавших радикальную трансформацию экономики (как для пенсионеров, так и для работающего населения). Также были расширены права на получение досрочной пенсии. В совокупности данные мероприятия в дальнейшем оказали влияние на возникновение несбалансированности пенсионной системы и возникновение пенсионного кризиса, который проявлялся в росте задолженности предприятий по платежам в ПФР.
2) Второй этап: с 1995 по 1998 гг.
Накопившиеся проблемы усугубили положение в области пенсионного обеспечения. Бюджет Пенсионного фонда стал дефицитным (расходы превышали доходы).
Для снижения уровня дефицита предлагалось пойти по одному из двух путей:
а)увеличить доходы (за счет повышения ставок страховых взносов);
б) уменьшить расходы (за счет сокращения пенсионных выплат, сокращения категорий населения, имеющих право на досрочное получение пенсии и т.д.).
Была и еще одна возможность– пересмотреть основополагающие принципы пенсионного обеспечения. Для этого требовалось признать, что кризис в пенсионной системе, который уже перешел в открытую фазу, вызван не только внешними экономическими факторами, но и внутренними проблемами самой системы. Однако в середине 1990-х годов правительство и большинство экспертов по пенсионным вопросам признавали только временный характер проблем, но не кризис системы.
Правительство РФ приняло Постановление №790 от 07.08.1995 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации», которое определило цели и направления пенсионной реформы в РФ.
Данная Концепция определила создание в РФ трехуровневой системы пенсионного обеспечения7.
Первый уровень(1) – основана на базовой пенсии, которая выплачивалась всем гражданам РФ независимо от размера трудового стажа и назначения пенсии. Она зависела от уровня минимального размера оплаты труда и выплачивалась только неработающим пенсионерам.
Второй уровень(2) — основывается на трудовой (страховая) пенсии. Данную пенсию предполагалось установить в зависимости от вклада, который внес каждый человек в формирование пенсионных накоплений, то есть от суммы уплаченных им страховых взносов.
Третий уровень(3) —основана на негосударственной пенсии, которая формировалась за счет личных пенсионных накоплений граждан в страховых организациях либо негосударственных пенсионных фондах.
Именно эта Концепция породила идею развития системы негосударственного пенсионного обеспечения в России.
Лишь позднее, в 1998 году на законодательном уровне была закреплена деятельность негосударственных пенсионных фондов России после принятия Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» №75-ФЗ от 07.05.1998г (действующая редакция от 08.06.2020 г.).
Данный федеральный закон как правило регулирует правовые, экономические и социальные отношения, возникающие при создании негосударственных пенсионных фондов, осуществлении ими деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, в том числе по досрочному негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию, реорганизации и ликвидации указанных фондов, а также устанавливает основные принципы государственного контроля за их деятельностью
8.
Главным органом, регулирующим деятельность Негосударственный Пенсионный Фонд, стала созданная Министерством социальной защиты Инспекция данного фонда. С середины 1994г. Инспекция таких фондов до принятия соответствующего нормативно-правового акта, определяющего процедуру лицензирования, осуществляла регистрацию уставов фондов, созданных в организационно-правовой форме «фонд», создавая тем самым некое подобие легитимности деятельности негосударственных фондов. По данным Инспекции данных фондов, было выдано более 428 лицензий9.
Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации заложила основы и принципы создания персонифицированного учета. В ней провозглашался страховой принцип формирования трудовой пенсии, который означал ведение персонифицированного учета на протяжении всей трудовой жизни работника. В результате использования такого подхода должна была повыситься заинтересованность работников в отчислении страховых взносов с целью формирования будущих пенсионных накоплений. Это, в данном смысле, должно было привести к увеличению доходов Пенсионного фонда РФ.
Опять было сохранено понятие «период учета заработка для исчисления пенсии». При расчете пенсии учитывался только определенный период трудовой жизни работника (составляет не более 5 лет), а размерность пенсии не зависит от ожидаемой продолжительности жизни человека в момент ее назначения. Это говорит об отсутствии долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы РФ.
В целом стоит отметить, что в 1995-1997г. пенсионная система РФ находилась в остром кризисе, который вызван возрастающим дефицитом бюджета Пенсионного фонда и ростом задолженности перед пенсионерами, который в конце 1997 года достиг уровня 12% от годового бюджета ПФР10 (рисунок 1).
Рисунок 1 - Динамика задолженности ПФР по выплате пенсий в 1995-1997 гг., млрд рублей
В 1996 году был принят Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» №27-ФЗ от 01.04.1996 (действующая редакция от 28.06.2022 г.)
Данный закон устанавливает правовую основу и принципы организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах Российской Федерации, постоянно или временно проживающих (пребывающих) на территории Российской Федерации иностранных гражданах и лицах без гражданства в целях обеспечения реализации их прав в
системе обязательного пенсионного страхования, учета сведений о трудовой деятельности, а также в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций11.
Основным моментом в сфере пенсионного обеспечения в 1997 году стало принятие правительством Программы пенсионной реформы, рассчитанной на несколько десятилетий.
Система, построенная на чисто распределительных принципах, предполагающих эффективное соотношение численности работающих и получателей пенсии, начинала давать сбои.
Концепция 1997 года также предусматривала трехуровневое развитие системы пенсионного обеспечения:
Первый уровень(1) – понятие социальные пенсии, формируемые за счет общих налоговых поступлений и предоставляемые только тем лицам, которые не имели возможность накопить средства, необходимые для дожития.
Второй уровень(2) –понятие пенсии, формируемые на индивидуальных накопительных счетах в виде отчислений с заработной платы или иных доходов в течение трудовой деятельности работника.
Третий уровень(3) – понятие обязательные и добровольные пенсионные системы.
Недостаток Концепции 1997 года проявлялся в том, что она не учитывала социально-экономические аспекты России. В результате этого ее реализация могла бы привести к очень высоким социальным издержкам.
Ученые очень часто высказывали свои опасения относительно того, что зарождавшаяся финансовая система в России не сумеет «переварить» быстро увеличивающие пенсионные накопления.
Глава Государства и Правительство приняло решение внести в Концепцию некоторые коррективы, которые были отражены в программе Пенсионной реформе, утвержденной 20 мая 1998 г. Данная Концепция также выделила три уровня:
Первый уровень(1)-государственное пенсионное обеспечение – для тех лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, и для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.). Финансировались эти пенсии из федерального бюджета.
Второй уровень(2)– государственное пенсионное страхование.
Третий уровень(3)– дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а также за счет обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.
Новая программа представляла собой симбиоз двух предыдущих концепций и учитывала реализуемые в Швеции подходы к реформированию государственного пенсионного обеспечения, функционировавшего с использованием распределительного метода финансирования.
3) Третий этап: с 1998 по 2001 гг.
Кризис сорвал установленный в Программе 1998 года срок старта реформы – с 1 января 1999 года, ограничил масштабы и скорость введения накопительного элемента, а также степень дифференциации пенсий в рамках сохранявшегося распределительного компонента. Несмотря нато,что задолженность перед пенсионерами была погашена, пенсии все еще были ниже, чем накануне кризиса, приоритетной была задача их повышения и перераспределения пенсионных средств в пользу наименее обеспеченных пенсионеров. Увязывание размера пенсии с прежними заработками должно было стать ориентиром на будущее.
Кризис 1998 года, «демографическое окно» и начало нового политико-делового цикла повлияли на сроки старта пенсионной реформы в России и определили «коридор возможностей» реформирования. Но окончательный выбор модели пенсионной реформы был сделан в результате столкновения интересов Министерства экономического развития и торговли, ПФР, бизнеса и государства.
В связи с отсутствием оценки социально-экономических последствий реализации указанных мероприятий, а также учитывая последствия финансового кризиса 1998 г., за основу при подготовке пакета законов, обеспечивающих реализацию полномасштабной пенсионной реформы в Российской Федерации, был принят модифицированный вариант Программы, одобренный Правительством Российской Федерации 17.05.2001 г., реализация которого началась с 01.01.2002 г.
4) Четвертый этап: с 2002 г. по настоящее время.
В 2001-2002 гг. были приняты следующие законы, которые составляют основу пенсионного обеспечения современной России.
- ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» №167-ФЗ от 15.12.2001г. (действующая редакция от 04.11.2022);
- ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» №173-ФЗ от 17.12.2001г. (действующая редакция от 04.11.2022);
- ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» №166-ФЗ от 15.12.2001г. (действующая редакция от 04.11.2022);
- ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» №111-ФЗ от 24.07.2002г.
Для соответствия мировым тенденциям в 2002 году в России была проведена реформа, в ходе которой было принято решении о переходе с распределительной модели пенсионного обеспечения на комбинированную
На данном этапе удалось добиться того, чтобы бюджет Пенсионного фонда стал профицитным, то есть поступающие взносы превысили размер выплачиваемых пенсий. В этот период наблюдалась заметная волатильность ставок страховых взносов, которые то увеличивались, то уменьшались (таблица 1).
Таблица 1
Тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в 1991-1994 гг.
| Категории плательщиков | 1991 | 1992 | 1993-1994 | |
| Предприниматели, адвокаты | 5 | 5 | 5 | |
| Наемные работники | 1 | 1 | 1 | |
| Сельскохозяйственные предприятия | 26 | 20,6 | 20,6 | |
| Работодатели | 26 | 31,6 | 28 | |
Подобное изменение ставок страховых взносов отрицательно сказывалось на деятельности предпринимателей в России. Они не могли с наибольшей точностью спланировать бюджет расходов на формирование фонда оплаты труда работникам предприятия. После 1994 года законодатели отказались от пересмотра тарифов страховых взносов.
При высокой собираемости страховых взносов удалось обеспечить сбалансированность Пенсионного фонда Российской Федерации.
Таким образом, пенсионная реформа 1990-1994 гг. положила начало формированию пенсионного обеспечения в современной России. Пенсионная реформа рассматривалась как механизм компенсации потерь, сопровождавших радикальную трансформацию экономики (как для пенсионеров, так и для работающего населения). Также были расширены права на получение досрочной пенсии. В совокупности данные мероприятия в дальнейшем оказали влияние на возникновение несбалансированности пенсионной системы и возникновение пенсионного кризиса, который проявлялся в росте задолженности предприятий по платежам в ПФР.
2) Второй этап: с 1995 по 1998 гг.
Накопившиеся проблемы усугубили положение в области пенсионного обеспечения. Бюджет Пенсионного фонда стал дефицитным (расходы превышали доходы).
Для снижения уровня дефицита предлагалось пойти по одному из двух путей:
а)увеличить доходы (за счет повышения ставок страховых взносов);
б) уменьшить расходы (за счет сокращения пенсионных выплат, сокращения категорий населения, имеющих право на досрочное получение пенсии и т.д.).
Была и еще одна возможность– пересмотреть основополагающие принципы пенсионного обеспечения. Для этого требовалось признать, что кризис в пенсионной системе, который уже перешел в открытую фазу, вызван не только внешними экономическими факторами, но и внутренними проблемами самой системы. Однако в середине 1990-х годов правительство и большинство экспертов по пенсионным вопросам признавали только временный характер проблем, но не кризис системы.
Правительство РФ приняло Постановление №790 от 07.08.1995 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации», которое определило цели и направления пенсионной реформы в РФ.
Данная Концепция определила создание в РФ трехуровневой системы пенсионного обеспечения7.
Первый уровень(1) – основана на базовой пенсии, которая выплачивалась всем гражданам РФ независимо от размера трудового стажа и назначения пенсии. Она зависела от уровня минимального размера оплаты труда и выплачивалась только неработающим пенсионерам.
Второй уровень(2) — основывается на трудовой (страховая) пенсии. Данную пенсию предполагалось установить в зависимости от вклада, который внес каждый человек в формирование пенсионных накоплений, то есть от суммы уплаченных им страховых взносов.
Третий уровень(3) —основана на негосударственной пенсии, которая формировалась за счет личных пенсионных накоплений граждан в страховых организациях либо негосударственных пенсионных фондах.
Именно эта Концепция породила идею развития системы негосударственного пенсионного обеспечения в России.
Лишь позднее, в 1998 году на законодательном уровне была закреплена деятельность негосударственных пенсионных фондов России после принятия Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» №75-ФЗ от 07.05.1998г (действующая редакция от 08.06.2020 г.).
Данный федеральный закон как правило регулирует правовые, экономические и социальные отношения, возникающие при создании негосударственных пенсионных фондов, осуществлении ими деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, в том числе по досрочному негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию, реорганизации и ликвидации указанных фондов, а также устанавливает основные принципы государственного контроля за их деятельностью
8.
Главным органом, регулирующим деятельность Негосударственный Пенсионный Фонд, стала созданная Министерством социальной защиты Инспекция данного фонда. С середины 1994г. Инспекция таких фондов до принятия соответствующего нормативно-правового акта, определяющего процедуру лицензирования, осуществляла регистрацию уставов фондов, созданных в организационно-правовой форме «фонд», создавая тем самым некое подобие легитимности деятельности негосударственных фондов. По данным Инспекции данных фондов, было выдано более 428 лицензий9.
Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации заложила основы и принципы создания персонифицированного учета. В ней провозглашался страховой принцип формирования трудовой пенсии, который означал ведение персонифицированного учета на протяжении всей трудовой жизни работника. В результате использования такого подхода должна была повыситься заинтересованность работников в отчислении страховых взносов с целью формирования будущих пенсионных накоплений. Это, в данном смысле, должно было привести к увеличению доходов Пенсионного фонда РФ.
Опять было сохранено понятие «период учета заработка для исчисления пенсии». При расчете пенсии учитывался только определенный период трудовой жизни работника (составляет не более 5 лет), а размерность пенсии не зависит от ожидаемой продолжительности жизни человека в момент ее назначения. Это говорит об отсутствии долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы РФ.
В целом стоит отметить, что в 1995-1997г. пенсионная система РФ находилась в остром кризисе, который вызван возрастающим дефицитом бюджета Пенсионного фонда и ростом задолженности перед пенсионерами, который в конце 1997 года достиг уровня 12% от годового бюджета ПФР10 (рисунок 1).
Рисунок 1 - Динамика задолженности ПФР по выплате пенсий в 1995-1997 гг., млрд рублей
В 1996 году был принят Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» №27-ФЗ от 01.04.1996 (действующая редакция от 28.06.2022 г.)
Данный закон устанавливает правовую основу и принципы организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах Российской Федерации, постоянно или временно проживающих (пребывающих) на территории Российской Федерации иностранных гражданах и лицах без гражданства в целях обеспечения реализации их прав в
системе обязательного пенсионного страхования, учета сведений о трудовой деятельности, а также в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций11.
Основным моментом в сфере пенсионного обеспечения в 1997 году стало принятие правительством Программы пенсионной реформы, рассчитанной на несколько десятилетий.
Система, построенная на чисто распределительных принципах, предполагающих эффективное соотношение численности работающих и получателей пенсии, начинала давать сбои.
Концепция 1997 года также предусматривала трехуровневое развитие системы пенсионного обеспечения:
Первый уровень(1) – понятие социальные пенсии, формируемые за счет общих налоговых поступлений и предоставляемые только тем лицам, которые не имели возможность накопить средства, необходимые для дожития.
Второй уровень(2) –понятие пенсии, формируемые на индивидуальных накопительных счетах в виде отчислений с заработной платы или иных доходов в течение трудовой деятельности работника.
Третий уровень(3) – понятие обязательные и добровольные пенсионные системы.
Недостаток Концепции 1997 года проявлялся в том, что она не учитывала социально-экономические аспекты России. В результате этого ее реализация могла бы привести к очень высоким социальным издержкам.
Ученые очень часто высказывали свои опасения относительно того, что зарождавшаяся финансовая система в России не сумеет «переварить» быстро увеличивающие пенсионные накопления.
Глава Государства и Правительство приняло решение внести в Концепцию некоторые коррективы, которые были отражены в программе Пенсионной реформе, утвержденной 20 мая 1998 г. Данная Концепция также выделила три уровня:
Первый уровень(1)-государственное пенсионное обеспечение – для тех лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, и для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.). Финансировались эти пенсии из федерального бюджета.
Второй уровень(2)– государственное пенсионное страхование.
Третий уровень(3)– дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а также за счет обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.
Новая программа представляла собой симбиоз двух предыдущих концепций и учитывала реализуемые в Швеции подходы к реформированию государственного пенсионного обеспечения, функционировавшего с использованием распределительного метода финансирования.
3) Третий этап: с 1998 по 2001 гг.
Кризис сорвал установленный в Программе 1998 года срок старта реформы – с 1 января 1999 года, ограничил масштабы и скорость введения накопительного элемента, а также степень дифференциации пенсий в рамках сохранявшегося распределительного компонента. Несмотря нато,что задолженность перед пенсионерами была погашена, пенсии все еще были ниже, чем накануне кризиса, приоритетной была задача их повышения и перераспределения пенсионных средств в пользу наименее обеспеченных пенсионеров. Увязывание размера пенсии с прежними заработками должно было стать ориентиром на будущее.
Кризис 1998 года, «демографическое окно» и начало нового политико-делового цикла повлияли на сроки старта пенсионной реформы в России и определили «коридор возможностей» реформирования. Но окончательный выбор модели пенсионной реформы был сделан в результате столкновения интересов Министерства экономического развития и торговли, ПФР, бизнеса и государства.
В связи с отсутствием оценки социально-экономических последствий реализации указанных мероприятий, а также учитывая последствия финансового кризиса 1998 г., за основу при подготовке пакета законов, обеспечивающих реализацию полномасштабной пенсионной реформы в Российской Федерации, был принят модифицированный вариант Программы, одобренный Правительством Российской Федерации 17.05.2001 г., реализация которого началась с 01.01.2002 г.
4) Четвертый этап: с 2002 г. по настоящее время.
В 2001-2002 гг. были приняты следующие законы, которые составляют основу пенсионного обеспечения современной России.
- ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» №167-ФЗ от 15.12.2001г. (действующая редакция от 04.11.2022);
- ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» №173-ФЗ от 17.12.2001г. (действующая редакция от 04.11.2022);
- ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» №166-ФЗ от 15.12.2001г. (действующая редакция от 04.11.2022);
- ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» №111-ФЗ от 24.07.2002г.
Для соответствия мировым тенденциям в 2002 году в России была проведена реформа, в ходе которой было принято решении о переходе с распределительной модели пенсионного обеспечения на комбинированную