Файл: Нормативноправовой акт основной источник Российского права.doc
Добавлен: 08.11.2023
Просмотров: 71
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА
КАК ИСТОЧНИКА РОССИЙСКОГО ПРАВА
2.1. Историко-правовой анализ становления современной системы
нормативных правовых актов в России
Вопрос о становлении конституционного регулирования системы нормативных правовых актов является важным, а также сложным, поскольку были проведены разнообразные преобразования и изменения, как в системе государственных органов, так и в системе нормативных правовых актов. Следует отметить, что положение конституционного регулирования системы нормативных правовых актов в настоящее время является в большей части наследием советского периода.
Анализ законодательства периода становления советского права свидетельствует об отсутствии четкой иерархической лестницы нормативных правовых актов.
Акты судьбоносного характера, вполне соответствовавшие понятию закона, принимались не только непосредственно законодательной властью - Съездом Советов, но и исполнительно-распорядительными органами. В частности, декрет «О суде» принят СНК РСФСР, Постановление «О лишении свободы, как о мере наказания, и о порядке отбывания такового» принято Наркомюстом.
Заслуживает внимания и тот факт, что различие в наименованиях актов не свидетельствуют о разнице в их содержании. Законодательный акт мог приниматься как в форме декретов, так и в форме постановлений. Следует отметить, что не существовало различий в порядке оформления, принятия, вступления в силу нормативного правового акта не существовало, порядок был одинаков для всех решений.
Отметим, что в период с 1917 по 1936 гг. нет четкого разграничения между законом и подзаконным актом, между подзаконными актами в одной группе.
Впервые положение изменилось с принятием Конституции СССР 1936 года, а позднее положения Конституции СССР 1936 года были скопированы в текст Конституции РСФСР 1937 года.
Конституционно было установлено, что единственным законодательным органом РСФСР признается Верховный Совет РСФСР. Помимо законов Верховный Совет может принимать подзаконные акты в виде: постановлений и иных актов. Перечень форм подзаконных нормативных правовых актов - законодательно не был урегулирован.
По Конституции РСФСР 1937 года появляется относительно новый вид нормативного правового акта - указ. Статья 33 Конституции РСФСР устанавливает, что Президиум Верховного Совета РСФРС издает указы, но так как пункт изложен следующим образом: «дает толкование законов РСФСР, издает указы» . Возникает вопрос о правомочности Президиума издавать указы как акты толкования законов РСФСР или же как нормативные правовые акты. На практике это чаще всего были нормативные правовые акты.
В тоже время совнарком вправе издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР и РСФСР, постановлений и распоряжений Совнаркома СССР, что ставит вопрос об иерархической подчиненности данных актов. Из этого следует вывод о неопределенности соответствия постановлений и распоряжений Правительства постановлениям Верховного Совета РСФСР или указам Президиума Верховного Совета РСФСР.
Согласно Конституции Народные Комиссары РСФСР издают приказы и инструкции на основании и во исполнение законов СССР и РСФСР, постановлений и распоряжений Совета Народных Комиссаров СССР и Совета Народных Комиссаров РСФСР, приказов и инструкций союзно-республиканских Народных Комиссариатов СССР.
Следующий шаг в развитии системы подзаконных актов был связан с принятием Конституции СССР 1977 и Конституции РСФСР 1978 года. Согласно новым положениям на федеральном уровне принимаются следующие акты, которые обязательны для исполнения на всей территории РСФСР: постановления и иные акты Верховного Совета РСФСР; (и опять же перечень актов не закрыт) указы и постановления Президиума Верховного Совета РСФСР; постановления и распоряжения Совета Министров РСФСР.
На основании статьи 128 Конституции РСФСР 1978 года можно сделать вывод, что помимо актов Совета Министров существуют подзаконные акты министерств, государственных комитетов РСФСР, других органов подведомственных Совету Министров РСФСР. Какой-либо общеобязательной формы для актов министерств и государственных комитетов конституционно не было закреплено.
Последним этапом конституционного регулирования системы нормативных правовых актов стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 года. Иерархия законов существует и законодательно и в реальности, а подобная организация подзаконных нормативных правовых актов вызывает сомнение.
В самом общем виде данный вопрос регулирует Конституция Российской Федерации, устанавливая следующие виды подзаконных актов:
указы Президента, постановления палат Федерального Собрания, постановления Правительства.
Касательно системы и иерархии подзаконных актов Конституция РФ 1993 года указывает, что указы Президента обладают большей юридической силой по сравнению с постановлениями Правительства России.
Соотносимость актов правительства и актов федеральных органов исполнительной власти регулирует федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года (в ред. от 03 декабря 2012 года) № 2-ФКЗ «О Правительстве». В ст. 12 федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве» указано, что Правительство Российской Федерации имеет право отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти, что позволяет рассматривать, что акты Правительства стоят выше актов федеральных органов исполнительной власти.
Однако не всем актам отведено определенное место на иерархической лестнице. Например, статьи 102, 103 Конституции РФ предусматривают, что палаты Федерального Собрания вправе принимать постановления по вопросам их компетенции, но какое место данные постановления занимают в системе нормативных правовых актов - не указано. Поэтому в исследованиях по теории государства и права относительно положения постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания России в системе федеральных нормативных правовых актов либо нет единого мнения, либо этот вопрос вообще умалчивается.
Одни авторы считают, что указы Президента, как главы государства, стоят выше постановлений палат Федерального Собрания. Другие теоретики придерживаются точки зрения, что постановления палат Федерального Собрания (как представительного органа, избранного населением и представляющим интересы всего населения) стоят выше актов Президента. Остальные полагают, что указы Президента и постановления Государственной Думы стоят на одной ступени.
Представляется возможным согласиться с последней (третьей) точкой зрения, уточнив, однако, что на этой же ступени стоят и постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
На этом законодательное регулирование системы федеральных подзаконных нормативных правовых актов заканчивается. Вопрос о месте иных подзаконных нормативных правовых актах в системе правовых актов (например, актов Генеральной Прокуратуры, Следственного Комитета, ЦИК, Банка России) законодатель не решил. Кроме того, не уделено внимания иерархии подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти внутри одной группы. В частности, органы исполнительной власти правомочны издавать нормативные правовые акты в форме положений, постановлений, правил, приказов, инструкций, распоряжений (при этом возникает вопрос - почему у иных органов государственной власти распоряжение это индивидуальный акт, а у федеральных органов исполнительной власти это нормативный правовой акт).
Таким образом, следовало бы на законодательном уровне определить, есть ли разница в перечисленных формах актов, помимо наименования, и обладают они все одинаковой юридической силой, или же их юридическая сила различна.
2.2. Признаки нормативного правового акта
Вопрос о том, должно ли появиться в законодательстве определение нормативного правового акта, спорный. Не случайно до сих пор не принят федеральный закон «О нормативных правовых актах». Так это или нет, но само понятие нормативного правового акта должно быть разработано в теории права не хуже, чем понятие состава преступления в науке уголовного права.
Органы исполнительной власти наделены правом принятия нормативных правовых актов, а Гражданско-процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы Российской Федерации предусматривают возможность и процедуру их обжалования. При этом практические работники довольно часто не видят разницы между нормативным и ненормативным приказом, считают должностную инструкцию индивидуальным актом. Как отмечает И.Г. Моисеева, в судебной практике не единичны случаи, когда вследствие неправильной квалификации нормативного правового акта как ненормативного дело рассматривается по правилам другой главы процессуального закона.
Учитывая это, актуальность проблемы понятия нормативных правовых актов со временем не исчезает. Первым опытом раскрытия понятия и признаков нормативного правового акта можно считать письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 3 июня 1993 г. N 08-09/307. В нем в пункте 3.1 указывалось, что направлению на государственную регистрацию подлежат только акты, содержащие правовые нормы, т.е. правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение, и что при этом нормы могут быть постоянно действующими, т.е. установленными без ограничения срока; временными, т.е. содержащими указание на действие в течение обозначенного временными рамками периода либо на действие до наступления определенного условия; принятыми в порядке эксперимента (если не указан срок их действия).
Определение нормативного правового акта и правовой нормы далее появляется в Постановлении Государственной Думы Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации".
В соответствии с указанным Постановлением Государственной Думы Российской Федерации нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его
компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Правовая норма - это общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении N 5 от 27 апреля 1993 г. "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" в п. 2 дал следующие разъяснения: "... правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые указанными выше органами и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, то есть устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом". 25 мая 2000года в указанный документ были внесены изменения и дополнения Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 19. Под нормативным правовым актом стали понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. 29 ноября 2007 г. Пленума Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" 4 сформулировал существенные признаки нормативного правового акта. В п. 9 к числу таковых отнесены: издание нормативного акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Если обратиться к теории права, то учеными, как правило, называется стандартный набор признаков нормативного правового акта. Так, выделяется следующие его признаки: волевое содержание; официальный характер; вхождение в единую систему; нормативность; письменный документ; принимается по специальной процедуре; принимается компетентными органами; регулирует общественные отношения; гарантируется принудительной силой государства.
КАК ИСТОЧНИКА РОССИЙСКОГО ПРАВА
2.1. Историко-правовой анализ становления современной системы
нормативных правовых актов в России
Вопрос о становлении конституционного регулирования системы нормативных правовых актов является важным, а также сложным, поскольку были проведены разнообразные преобразования и изменения, как в системе государственных органов, так и в системе нормативных правовых актов. Следует отметить, что положение конституционного регулирования системы нормативных правовых актов в настоящее время является в большей части наследием советского периода.
Анализ законодательства периода становления советского права свидетельствует об отсутствии четкой иерархической лестницы нормативных правовых актов.
Акты судьбоносного характера, вполне соответствовавшие понятию закона, принимались не только непосредственно законодательной властью - Съездом Советов, но и исполнительно-распорядительными органами. В частности, декрет «О суде» принят СНК РСФСР, Постановление «О лишении свободы, как о мере наказания, и о порядке отбывания такового» принято Наркомюстом.
Заслуживает внимания и тот факт, что различие в наименованиях актов не свидетельствуют о разнице в их содержании. Законодательный акт мог приниматься как в форме декретов, так и в форме постановлений. Следует отметить, что не существовало различий в порядке оформления, принятия, вступления в силу нормативного правового акта не существовало, порядок был одинаков для всех решений.
Отметим, что в период с 1917 по 1936 гг. нет четкого разграничения между законом и подзаконным актом, между подзаконными актами в одной группе.
Впервые положение изменилось с принятием Конституции СССР 1936 года, а позднее положения Конституции СССР 1936 года были скопированы в текст Конституции РСФСР 1937 года.
Конституционно было установлено, что единственным законодательным органом РСФСР признается Верховный Совет РСФСР. Помимо законов Верховный Совет может принимать подзаконные акты в виде: постановлений и иных актов. Перечень форм подзаконных нормативных правовых актов - законодательно не был урегулирован.
По Конституции РСФСР 1937 года появляется относительно новый вид нормативного правового акта - указ. Статья 33 Конституции РСФСР устанавливает, что Президиум Верховного Совета РСФРС издает указы, но так как пункт изложен следующим образом: «дает толкование законов РСФСР, издает указы» . Возникает вопрос о правомочности Президиума издавать указы как акты толкования законов РСФСР или же как нормативные правовые акты. На практике это чаще всего были нормативные правовые акты.
В тоже время совнарком вправе издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР и РСФСР, постановлений и распоряжений Совнаркома СССР, что ставит вопрос об иерархической подчиненности данных актов. Из этого следует вывод о неопределенности соответствия постановлений и распоряжений Правительства постановлениям Верховного Совета РСФСР или указам Президиума Верховного Совета РСФСР.
Согласно Конституции Народные Комиссары РСФСР издают приказы и инструкции на основании и во исполнение законов СССР и РСФСР, постановлений и распоряжений Совета Народных Комиссаров СССР и Совета Народных Комиссаров РСФСР, приказов и инструкций союзно-республиканских Народных Комиссариатов СССР.
Следующий шаг в развитии системы подзаконных актов был связан с принятием Конституции СССР 1977 и Конституции РСФСР 1978 года. Согласно новым положениям на федеральном уровне принимаются следующие акты, которые обязательны для исполнения на всей территории РСФСР: постановления и иные акты Верховного Совета РСФСР; (и опять же перечень актов не закрыт) указы и постановления Президиума Верховного Совета РСФСР; постановления и распоряжения Совета Министров РСФСР.
На основании статьи 128 Конституции РСФСР 1978 года можно сделать вывод, что помимо актов Совета Министров существуют подзаконные акты министерств, государственных комитетов РСФСР, других органов подведомственных Совету Министров РСФСР. Какой-либо общеобязательной формы для актов министерств и государственных комитетов конституционно не было закреплено.
Последним этапом конституционного регулирования системы нормативных правовых актов стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 года. Иерархия законов существует и законодательно и в реальности, а подобная организация подзаконных нормативных правовых актов вызывает сомнение.
В самом общем виде данный вопрос регулирует Конституция Российской Федерации, устанавливая следующие виды подзаконных актов:
указы Президента, постановления палат Федерального Собрания, постановления Правительства.
Касательно системы и иерархии подзаконных актов Конституция РФ 1993 года указывает, что указы Президента обладают большей юридической силой по сравнению с постановлениями Правительства России.
Соотносимость актов правительства и актов федеральных органов исполнительной власти регулирует федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года (в ред. от 03 декабря 2012 года) № 2-ФКЗ «О Правительстве». В ст. 12 федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве» указано, что Правительство Российской Федерации имеет право отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти, что позволяет рассматривать, что акты Правительства стоят выше актов федеральных органов исполнительной власти.
Однако не всем актам отведено определенное место на иерархической лестнице. Например, статьи 102, 103 Конституции РФ предусматривают, что палаты Федерального Собрания вправе принимать постановления по вопросам их компетенции, но какое место данные постановления занимают в системе нормативных правовых актов - не указано. Поэтому в исследованиях по теории государства и права относительно положения постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания России в системе федеральных нормативных правовых актов либо нет единого мнения, либо этот вопрос вообще умалчивается.
Одни авторы считают, что указы Президента, как главы государства, стоят выше постановлений палат Федерального Собрания. Другие теоретики придерживаются точки зрения, что постановления палат Федерального Собрания (как представительного органа, избранного населением и представляющим интересы всего населения) стоят выше актов Президента. Остальные полагают, что указы Президента и постановления Государственной Думы стоят на одной ступени.
Представляется возможным согласиться с последней (третьей) точкой зрения, уточнив, однако, что на этой же ступени стоят и постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
На этом законодательное регулирование системы федеральных подзаконных нормативных правовых актов заканчивается. Вопрос о месте иных подзаконных нормативных правовых актах в системе правовых актов (например, актов Генеральной Прокуратуры, Следственного Комитета, ЦИК, Банка России) законодатель не решил. Кроме того, не уделено внимания иерархии подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти внутри одной группы. В частности, органы исполнительной власти правомочны издавать нормативные правовые акты в форме положений, постановлений, правил, приказов, инструкций, распоряжений (при этом возникает вопрос - почему у иных органов государственной власти распоряжение это индивидуальный акт, а у федеральных органов исполнительной власти это нормативный правовой акт).
Таким образом, следовало бы на законодательном уровне определить, есть ли разница в перечисленных формах актов, помимо наименования, и обладают они все одинаковой юридической силой, или же их юридическая сила различна.
2.2. Признаки нормативного правового акта
Вопрос о том, должно ли появиться в законодательстве определение нормативного правового акта, спорный. Не случайно до сих пор не принят федеральный закон «О нормативных правовых актах». Так это или нет, но само понятие нормативного правового акта должно быть разработано в теории права не хуже, чем понятие состава преступления в науке уголовного права.
Органы исполнительной власти наделены правом принятия нормативных правовых актов, а Гражданско-процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы Российской Федерации предусматривают возможность и процедуру их обжалования. При этом практические работники довольно часто не видят разницы между нормативным и ненормативным приказом, считают должностную инструкцию индивидуальным актом. Как отмечает И.Г. Моисеева, в судебной практике не единичны случаи, когда вследствие неправильной квалификации нормативного правового акта как ненормативного дело рассматривается по правилам другой главы процессуального закона.
Учитывая это, актуальность проблемы понятия нормативных правовых актов со временем не исчезает. Первым опытом раскрытия понятия и признаков нормативного правового акта можно считать письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 3 июня 1993 г. N 08-09/307. В нем в пункте 3.1 указывалось, что направлению на государственную регистрацию подлежат только акты, содержащие правовые нормы, т.е. правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение, и что при этом нормы могут быть постоянно действующими, т.е. установленными без ограничения срока; временными, т.е. содержащими указание на действие в течение обозначенного временными рамками периода либо на действие до наступления определенного условия; принятыми в порядке эксперимента (если не указан срок их действия).
Определение нормативного правового акта и правовой нормы далее появляется в Постановлении Государственной Думы Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации".
В соответствии с указанным Постановлением Государственной Думы Российской Федерации нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его
компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Правовая норма - это общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении N 5 от 27 апреля 1993 г. "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" в п. 2 дал следующие разъяснения: "... правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые указанными выше органами и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, то есть устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом". 25 мая 2000года в указанный документ были внесены изменения и дополнения Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 19. Под нормативным правовым актом стали понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. 29 ноября 2007 г. Пленума Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" 4 сформулировал существенные признаки нормативного правового акта. В п. 9 к числу таковых отнесены: издание нормативного акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Если обратиться к теории права, то учеными, как правило, называется стандартный набор признаков нормативного правового акта. Так, выделяется следующие его признаки: волевое содержание; официальный характер; вхождение в единую систему; нормативность; письменный документ; принимается по специальной процедуре; принимается компетентными органами; регулирует общественные отношения; гарантируется принудительной силой государства.