Добавлен: 09.11.2023
Просмотров: 214
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
4. Обоснование и оценка эффективности расходования бюджетных средств в Министерстве финансов Магаданской области
В условиях замедления роста экономики и сокращения доходов бюджетов повышение эффективности бюджетных расходов становится необходимым условием выполнения органами власти своих расходных обязательств. С 2015 г. для субъектов Российской Федерации стало обязательным представление бюджета в программном формате, а в соответствии с п. 3 ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации по каждой государственной программе субъекта Российской Федерации ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации.
Однако механизмы, направленные на повышение эффективности бюджетных расходов, федеральные и региональные органы власти начали внедрять задолго до перехода к программному формату бюджета.
В 2000-х гг. федеральным центром была инициирована реформа перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, а стимулом для разработки новых механизмов на региональном уровне стало выделение из федерального бюджета субсидий на софинансирование программ реформирования региональных и муниципальных финансов.
Так, в Положении о предоставлении и расходовании субсидий из Фонда реформирования региональных финансов, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации, одним из основных направлений реформирования региональных и муниципальных финансов стало управление расходами бюджетов, содержащее такой пункт, как формирование и применение критериев расходования бюджетных средств и оценка эффективности этих расходов, проведение регулярных обследований и аудита бюджетных расходов.
Об эффективности бюджетных расходов говорилось и в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2020-2022 годах, а в Положении о предоставлении субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов одним из основных направлений реформирования региональных и муниципальных финансов стало бюджетирование, ориентированное на результат, включающее регулярный учет эффективности бюджетных расходов.
Победители конкурса на получение субсидий первыми внедряли механизмы, которые потом использовались как на федеральном, так и на региональном уровне. В частности, регионы получатели субсидий принимали постановления об оценке эффективности расходов.
Стоит отметить, что в начале 2000-х гг. для регионов, разрабатывающих новое законодательство, связанное с оценкой эффективности расходов, основной целью являлось не повышение эффективности расходов само по себе, а получение субсидии на выполнение программы реформирования региональных финансов (об этом, например, свидетельствует то, что многие субъекты Российской Федерации отменяли действие нормативных актов, принятых на этапе выполнения программ, сразу после окончания действия программы).
После финансового кризиса 2014-15 гг., когда вопросы повышения эффективности стали особенно актуальны, постановлением Правительства Российской Федерации были утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Методика проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамика этих результатов были утверждены приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.07.2013 № 75н.
Несмотря на то что все эти документы оперируют термином «эффективность бюджетных расходов», а за последнее десятилетие множество публикаций были посвящены этой теме, однозначного его определения в федеральной нормативной правовой базе нет. Не меньше работ посвящено вопросам выбора показателей эффективности бюджетных расходов.
Однако если рассмотреть федеральное законодательство, то согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономность) и (или) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативность). То есть под эффективностью бюджетных расходов понимается либо их результативность, либо экономичность, либо оба эти понятия одновременно.
В соответствии с принципом эффективности использования бюджетных средств сформулированы нормативные правовые документы, регламентирующие оценку эффективности государственных программ Российской Федерации (прежде всего Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, Порядок разработки и реализации федеральных целевых
программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация).
Согласно федеральному законодательству анализ эффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации должен производится ежегодно и включаться в отчет об исполнении государственной программы за отчетный период.
Ожидаемые результаты реализации основных мероприятий устанавливаются при формировании обоснований бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с приказом Минфина России от 25.12.2013 № 137н «О Порядке представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований».
Приказом Минэкономразвития России от 20.11.2013 № 690 утверждены Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (далее Методические указания). В этом документе детализированы положения Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации. Методические указания существенно расширяют и дополняют ранее действовавший вариант указаний, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 24.12.2010 №67011.
Методика оценки эффективности государственной программы представляет собой алгоритм оценки в процессе и по итогам реализации программы. Эта методика основана на оценке результативности государственной программы с учетом объема ресурсов, направленных на ее реализацию, а также реализовавшихся рисков и социально-экономических эффектов, оказывающих влияние на изменение соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации.
Методика оценки эффективности государственной программы включает проведение оценки:
1) степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;
2) степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;
3) степени реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).
В международной практике наиболее распространенным методом оценки эффективности бюджетных расходов является анализ издержек и выгод. Когда полученные результаты не представляется возможным выразить в деньгах, может быть использован анализ издержек и полезности, или анализ издержек и результативности, или анализ издержек и взвешенной результативности.
В случае программно-целевого подхода возможно использовать анализ издержек и результативности, так как результат может задаваться степенью достижения пороговых значений целевых показателей.
Сами значения указанных индикаторов государственной программы на очередной год устанавливаются ответственным исполнителем государственной программы до начала соответствующего года и не могут быть изменены в течение года. Превышение (недостижение) таких пороговых значений свидетельствует об эффективной (неэффективной) реализации государственной программы.
Таким образом, при данном подходе принимается во внимание уровень достижения целевого показателя, закрепленного за определенным расходным обязательством. Этот подход используется для оценки социальной эффективности расходов.
Типовая методика, изложенная в Методических указаниях, характеризуется рядом недостатков. Во-первых, она основана на сравнении плана и факта, то есть характеризует только исполнительскую дисциплину. Во-вторых, она анализирует показатели, которые заложены самими ответственными исполнителями при подготовке госпрограммы, а, как известно, исполнители могут вольно или невольно занижать показатели, чтобы быть уверенными в их достижении.
Следует отметить, что целесообразно проводить оценку государственных программ по следующим направлениям:
• результативности бюджетных расходов;
• соблюдению административных процедур;
• эффективности бюджетных расходов
Объективность оценки может обеспечить только наличие независимой оценки и независимых источников информации, характеризующих успешность реализации государственных программ.
Одним из принципов формирования государственной программы должно быть проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственной программы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установления ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
Проведение такого мониторинга целесообразно возложить на ответственного исполнителя. Таким образом, оценка эффективности государственной программы должна проводиться в течение всего срока реализации государственной программы и не реже чем один раз в год.
Необходимо отметить, что применение программного подхода к оценке эффективности бюджетных расходов имеет ряд ограничений. В первую очередь это относится к трудоемкости проведения такой оценки в масштабах всей страны. Если перед Министерством финансов Российской Федерации встанет задача проведения оценки эффективности бюджетных расходов всех регионов, то необходимо будет провести оценку всех государственных программ субъектов Российской Федерации, то есть провести оценку нескольких сотен документов, что представляет собой достаточно трудоемкую задачу.
С нашей точки зрения, нет необходимости оценивать на федеральном уровне государственные программы всех субъектов Российской Федерации одновременно. При подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период
Минфином России определялся бы перечень отраслей (1-2 отрасли), для которых проводилась бы оценка эффективности расходования средств, в зависимости от приоритетов бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период. В этом случае количество государственных программ субъектов Российской Федерации, по которым проводилась оценка, составляло бы 85-170.
Другим ограничением для оценки является качество написания государственных программ субъектов Российской Федерации, особенно в части формирования целевых индикаторов и показателей конечного результата. А ведь от выбора показателя зависит оценка результативности и эффективности реализации государственной программы.
Пожалуй, основная проблема, которая наблюдается при анализе государственных программ как в регионах, так и на федеральном уровне, носит системный характер: во многих программах отсутствует иерархически выстроенная структура целей, задач и индикаторов их достижения.
В связи с тем что переход на программный формат бюджета начался не так давно, должно пройти еще несколько лет, чтобы качество подготовки государственных программ вышло на достаточно высокий уровень.
Тем не менее в настоящее время уже можно использовать целевые индикаторы и показатели конечного результата государственных программ субъектов Российской Федерации для проведения оценки эффективности бюджетных расходов в разрезе направлений расходования средств регионального бюджета (отраслей).
Одним из первых регионов, полностью перешедшим на программный формат бюджета с 2012 г. и, следовательно, начавшим проводить комплексную оценку эффективности расходов в программном формате, стала Магаданская область. Кроме Магаданской области в 2011 г. порядки разработки и реализации государственных программ приняли еще 20 регионов, причем пять из этих регионов получали субсидии.