Файл: Заведующий кафедрой др юрид наук, профессор Е. Б. Лупарев (подпись) 2019 г. Выпускная квалификационная работа (дипломная работа) административноправовой режим чрезвычайной ситуации.docx
Добавлен: 30.11.2023
Просмотров: 319
Скачиваний: 6
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
3.
Ряд субъектов Российской Федерации конкретизируют перечень источников чрезвычайных ситуаций с учетом своих особенностей, например, террористические акции - в Законе Санкт-Петербурга от 20 октября 2005 г. № 514-76 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге»1 или негативных последствий, таких, как «гибель оленей и уничтожение рыбных запасов» - в Законе ЯНАО от 11 февраля 2004 г. № 5-ЗАО «О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»2.
Во многих законах субъектов, в том числе и в Краснодарском крае в Законе от 13 июля 1998 г. № 135-КЗ «О защите населения и территорий Краснодарского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»3 понятие «чрезвычайной ситуации» толкуется идентично с Федеральным законом № 684.
Проанализировав нормативные дефиниции термина «чрезвычайные ситуации», можно сделать выводы, во-первых, о существующих противоречиях в нормативном определении категории «чрезвычайная ситуация» не только на федеральном, но и региональном уровнях, во-вторых, об отсутствии универсального термина, определяющего обстановку, которая сложилась в результате всего спектра опасных явлений.
По мнению Л.С. Комовкиной: «в настоящее время существует необходимость устранения дефектов в определении понятийного аппарата законов субъектов Российской Федерации о чрезвычайных ситуациях; исключения несогласованностей терминологических определений с положениями федерального законодательства о чрезвычайных ситуациях; изъятие излишних, не обусловленных предметом регулирования понятий, а также более точное определение предмета регулирования законов субъектов Российской Федерации в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1.
Учитывая законодательный пробел в определении понятия «чрезвычайная ситуация» отечественными учеными предпринимались неоднократные попытки сформулировать соответствующую дефиницию.
Как научная категория указанное понятие впервые было обосновано и введено в оборот профессором Б. Н. Порфирьевым, который предложил следующее определение чрезвычайной ситуации: «внешне неожиданная, внезапно возникшая обстановка, характеризующаяся неопределенностью и сложностью принятия решения, остроконфликтностью и стрессовым состоянием населения, значительными человеческими жертвами, социально-экономическим и экологическим ущербом и вследствие этого необходимостью крупных людских, материальных и временных затрат на проведение эвакуационно-спасательных работ и ликвидацию многообразных негативных последствий (разрушений, пожаров и т. д.)»
2. Оценив критически сформулированное определение, его автор приходит к выводу, что, несмотря на развернутую форму, оно не отражает всего многообразия и сложности реально существующих чрезвычайных ситуаций.
Архипова Н.И. и Кульба В.В. определяют чрезвычайную ситуацию как «неблагоприятное сочетание факторов и событий, создающих угрозу жизни людей, нарушающих условия их нормальной жизнедеятельности, препятствующих производственной, хозяйственной, бытовой и другим видам деятельности»3.
Наиболее точно чрезвычайную ситуацию определил профессор С.А. Старостин - «это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного явления социального, природного или техногенного характера, создающая реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера»1. Впервые определение чрезвычайной ситуации было дополнено чрезвычайными ситуациями социального характера, к которым относятся межгосударственные и внутригосударственные конфликты, массовые мероприятия, чрезвычайные обстоятельства, а также биолого-социальные явления.
Кроме того, С.А. Старостин, обобщив основные характеристики чрезвычайной ситуации, ее негативные последствия, выделил критерии чрезвычайности – это негативные последствия тех или иных явлений и способы реагирования на них:
1) многочисленные жертвы людей или угроза их жизни и здоровью;
2) ущерб (угроза) окружающей среде;
3) значительные материальные потери;
4) нарушение условий жизнедеятельности людей2.
В научной литературе встречаются и другие взгляды на понятие «чрезвычайная ситуация», в которых авторы опираются на один или несколько ее факторов - источники, последствия, субъекты предупреждения и ликвидации и др. Считаем, что все они должны быть проанализированы и систематизированы российским законодателем с целью актуализации действующего чрезвычайного законодательства.
Изучив законодательные, а также доктринальные подходы к определению понятия «чрезвычайная ситуация», мы можем констатировать, что трактовка С.А. Старостина более близка к современным реалиям и наиболее полно отражает ее сущность, так как включает, помимо естественных, техногенных и
биологических факторов возникновения такой ситуации, еще и социальные, что вполне оправдано, так как различные массовые беспорядки, конфликты как внутри государства, так и извне, само собой могут являться основаниями возникновения подобных ситуаций.
Подводя итог вышесказанному следует отметить, что качественный терминологический аппарат предопределяет возможность унифицированного подхода к пониманию проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, что необходимо для дальнейшего совершенствования законодательства и нормативного правового регулирования в данной сфере общественных отношений.
Также, немаловажной для теории и практики представляется классификация чрезвычайных ситуаций. Прежде всего она производится с познавательной целью, для более глубокого научного осмысления сущности чрезвычайных ситуаций.
Существует несколько оснований для классификации чрезвычайных ситуаций. Особо важной представляется классификация по масштабу, так как именно на ее основании определяется подсистема РСЧС, осуществляющая ее ликвидацию, решается вопрос о применяемых силах и средствах. Данный факт определил необходимость нормативного закрепления данной классификации.
Так, 21 мая 2007 г. Правительством РФ было принято Постановление № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1, которым установлено, что чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяются на:
а) чрезвычайную ситуацию локального характера, в результате которой территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей (далее - зона чрезвычайной ситуации), не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью (далее - количество пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь (далее - размер материального ущерба) составляет не более 100 тыс. рублей;
б) чрезвычайную ситуацию муниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера;
в) чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;
г) чрезвычайную ситуацию регионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;
д) чрезвычайную ситуацию межрегионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;
е) чрезвычайную ситуацию федерального характера, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей.
Согласно действующему постановлению классификация чрезвычайных ситуаций производится в зависимости от количества пострадавших, материального ущерба, территории чрезвычайной ситуации. При этом исключен такой классификационный критерий, как «количество людей, у которых нарушены условия жизнедеятельности». Скорее всего, это было сделано в силу того, что нарушение условий жизнедеятельности – понятие весьма широкое и его оценка зачастую представляет значительную сложность. Тем не менее нарушение условий жизнедеятельности, согласно Федеральному закону «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1 и по мнению большинства ученых – один из основных критериев, отличающий чрезвычайную ситуацию от иных происшествий и во многом (если не в основном) определяющий степень социальной негативности данной ситуации.
Хотелось бы отметить, что в вышеназванном постановлении для каждого уровня чрезвычайной ситуации законодатель определил «верхнюю границу» последствий (количество пострадавших, размер материального ущерба). Одновременно этот предел служит «нижней границей» для чрезвычайной ситуации более высокого уровня. Однако мы видим, что чрезвычайная ситуация локального характера «нижней границы» последствий не имеет. Если буквально толковать постановление, то получается, что для квалификации происшествия как чрезвычайной ситуации локального характера достаточно любого, самого незначительного материального ущерба. Но это не только абсурдно с точки зрения здравого смысла, но и противоречит закону. Федеральный закон «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», о чем было сказано ранее, определяет чрезвычайную ситуацию как «обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления…, которые повлекли или могут повлечь…значительный материальный ущерб…»
Ряд субъектов Российской Федерации конкретизируют перечень источников чрезвычайных ситуаций с учетом своих особенностей, например, террористические акции - в Законе Санкт-Петербурга от 20 октября 2005 г. № 514-76 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге»1 или негативных последствий, таких, как «гибель оленей и уничтожение рыбных запасов» - в Законе ЯНАО от 11 февраля 2004 г. № 5-ЗАО «О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»2.
Во многих законах субъектов, в том числе и в Краснодарском крае в Законе от 13 июля 1998 г. № 135-КЗ «О защите населения и территорий Краснодарского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»3 понятие «чрезвычайной ситуации» толкуется идентично с Федеральным законом № 684.
Проанализировав нормативные дефиниции термина «чрезвычайные ситуации», можно сделать выводы, во-первых, о существующих противоречиях в нормативном определении категории «чрезвычайная ситуация» не только на федеральном, но и региональном уровнях, во-вторых, об отсутствии универсального термина, определяющего обстановку, которая сложилась в результате всего спектра опасных явлений.
По мнению Л.С. Комовкиной: «в настоящее время существует необходимость устранения дефектов в определении понятийного аппарата законов субъектов Российской Федерации о чрезвычайных ситуациях; исключения несогласованностей терминологических определений с положениями федерального законодательства о чрезвычайных ситуациях; изъятие излишних, не обусловленных предметом регулирования понятий, а также более точное определение предмета регулирования законов субъектов Российской Федерации в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1.
Учитывая законодательный пробел в определении понятия «чрезвычайная ситуация» отечественными учеными предпринимались неоднократные попытки сформулировать соответствующую дефиницию.
Как научная категория указанное понятие впервые было обосновано и введено в оборот профессором Б. Н. Порфирьевым, который предложил следующее определение чрезвычайной ситуации: «внешне неожиданная, внезапно возникшая обстановка, характеризующаяся неопределенностью и сложностью принятия решения, остроконфликтностью и стрессовым состоянием населения, значительными человеческими жертвами, социально-экономическим и экологическим ущербом и вследствие этого необходимостью крупных людских, материальных и временных затрат на проведение эвакуационно-спасательных работ и ликвидацию многообразных негативных последствий (разрушений, пожаров и т. д.)»
2. Оценив критически сформулированное определение, его автор приходит к выводу, что, несмотря на развернутую форму, оно не отражает всего многообразия и сложности реально существующих чрезвычайных ситуаций.
Архипова Н.И. и Кульба В.В. определяют чрезвычайную ситуацию как «неблагоприятное сочетание факторов и событий, создающих угрозу жизни людей, нарушающих условия их нормальной жизнедеятельности, препятствующих производственной, хозяйственной, бытовой и другим видам деятельности»3.
Наиболее точно чрезвычайную ситуацию определил профессор С.А. Старостин - «это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного явления социального, природного или техногенного характера, создающая реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера»1. Впервые определение чрезвычайной ситуации было дополнено чрезвычайными ситуациями социального характера, к которым относятся межгосударственные и внутригосударственные конфликты, массовые мероприятия, чрезвычайные обстоятельства, а также биолого-социальные явления.
Кроме того, С.А. Старостин, обобщив основные характеристики чрезвычайной ситуации, ее негативные последствия, выделил критерии чрезвычайности – это негативные последствия тех или иных явлений и способы реагирования на них:
1) многочисленные жертвы людей или угроза их жизни и здоровью;
2) ущерб (угроза) окружающей среде;
3) значительные материальные потери;
4) нарушение условий жизнедеятельности людей2.
В научной литературе встречаются и другие взгляды на понятие «чрезвычайная ситуация», в которых авторы опираются на один или несколько ее факторов - источники, последствия, субъекты предупреждения и ликвидации и др. Считаем, что все они должны быть проанализированы и систематизированы российским законодателем с целью актуализации действующего чрезвычайного законодательства.
Изучив законодательные, а также доктринальные подходы к определению понятия «чрезвычайная ситуация», мы можем констатировать, что трактовка С.А. Старостина более близка к современным реалиям и наиболее полно отражает ее сущность, так как включает, помимо естественных, техногенных и
биологических факторов возникновения такой ситуации, еще и социальные, что вполне оправдано, так как различные массовые беспорядки, конфликты как внутри государства, так и извне, само собой могут являться основаниями возникновения подобных ситуаций.
Подводя итог вышесказанному следует отметить, что качественный терминологический аппарат предопределяет возможность унифицированного подхода к пониманию проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, что необходимо для дальнейшего совершенствования законодательства и нормативного правового регулирования в данной сфере общественных отношений.
Также, немаловажной для теории и практики представляется классификация чрезвычайных ситуаций. Прежде всего она производится с познавательной целью, для более глубокого научного осмысления сущности чрезвычайных ситуаций.
Существует несколько оснований для классификации чрезвычайных ситуаций. Особо важной представляется классификация по масштабу, так как именно на ее основании определяется подсистема РСЧС, осуществляющая ее ликвидацию, решается вопрос о применяемых силах и средствах. Данный факт определил необходимость нормативного закрепления данной классификации.
Так, 21 мая 2007 г. Правительством РФ было принято Постановление № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1, которым установлено, что чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяются на:
а) чрезвычайную ситуацию локального характера, в результате которой территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей (далее - зона чрезвычайной ситуации), не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью (далее - количество пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь (далее - размер материального ущерба) составляет не более 100 тыс. рублей;
б) чрезвычайную ситуацию муниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера;
в) чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;
г) чрезвычайную ситуацию регионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;
д) чрезвычайную ситуацию межрегионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;
е) чрезвычайную ситуацию федерального характера, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей.
Согласно действующему постановлению классификация чрезвычайных ситуаций производится в зависимости от количества пострадавших, материального ущерба, территории чрезвычайной ситуации. При этом исключен такой классификационный критерий, как «количество людей, у которых нарушены условия жизнедеятельности». Скорее всего, это было сделано в силу того, что нарушение условий жизнедеятельности – понятие весьма широкое и его оценка зачастую представляет значительную сложность. Тем не менее нарушение условий жизнедеятельности, согласно Федеральному закону «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1 и по мнению большинства ученых – один из основных критериев, отличающий чрезвычайную ситуацию от иных происшествий и во многом (если не в основном) определяющий степень социальной негативности данной ситуации.
Хотелось бы отметить, что в вышеназванном постановлении для каждого уровня чрезвычайной ситуации законодатель определил «верхнюю границу» последствий (количество пострадавших, размер материального ущерба). Одновременно этот предел служит «нижней границей» для чрезвычайной ситуации более высокого уровня. Однако мы видим, что чрезвычайная ситуация локального характера «нижней границы» последствий не имеет. Если буквально толковать постановление, то получается, что для квалификации происшествия как чрезвычайной ситуации локального характера достаточно любого, самого незначительного материального ущерба. Но это не только абсурдно с точки зрения здравого смысла, но и противоречит закону. Федеральный закон «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», о чем было сказано ранее, определяет чрезвычайную ситуацию как «обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления…, которые повлекли или могут повлечь…значительный материальный ущерб…»