Файл: Заведующий кафедрой др юрид наук, профессор Е. Б. Лупарев (подпись) 2019 г. Выпускная квалификационная работа (дипломная работа) административноправовой режим чрезвычайной ситуации.docx
Добавлен: 30.11.2023
Просмотров: 321
Скачиваний: 6
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
, позволяет констатировать следующие подходы к определению понятия «административно-правовой режим».
1. Административно-правовой режим - это дополнительные способы «обеспечения правового порядка специальными или тематическими законами, преимущественно запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса объекта (носителя режима)»3 (Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов и др.).
2. Административно-правовой режим - это «особый правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности»
1 (В.Б. Рушайло, В.Л. Анисимов, А.Б. Антонов, В.Г. Балашов, А.Л. Балтовский, Б.П. Кондратов и др.).
В другом фрагменте своей монографии В.Б. Рушайло характеризует административно-правовой режим как «установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных ситуациях обеспечения и поддержания общественной безопасности специально созданными для этой цели государственными органами и общественными объединениями»2.
3. С позиций обеспечения суверенитета и обороны страны, то есть в более широком варианте охраны и защиты общественной и государственной безопасности, административно-правовой режим определяется И.С. Розановым как «установленная в законодательном порядке совокупность правовых и организационно-технических мер, используемых в сфере безопасности, представляющий собой юридико-организационный институт»3.
4. По мнению некоторых авторов, административно-правовой режим представляет собой совокупность опосредованных источниками повышенной опасности общественных отношений, регулируемых нормами административного права и обеспечиваемых организационными и материально-техническими средствами (Е.С. Калина, А.Н. Кислицын, А.П. Коротков, Ю.Ю. Соковых и др.).
Данный подход также представляется достаточно узким, поскольку охватывает только режимы, введение которых обусловлено ситуациями техногенного, природного и иного социально-опасного характера.
Изучение научных источников показывает, что многие авторы вкладывают в понятие «административно-правовой режим» достаточно узкий смысл, рассматривая его преимущественно в контексте мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного и неординарного характера. На это обстоятельство обращает внимание и С.С. Маилян, с которым мы согласны в том, что «ограничивать предмет административно-правовых режимов регулированием подобных ситуаций вряд ли правильно»1. Основанием для этого являются существующая практика и теоретические наработки, в том числе и в области теории права.
По данному вопросу мы в большей степени разделяем точку зрения Н.И. Матузова и А.В. Малько, считающих, что, хотя правовой режим нельзя в полном объеме отождествлять с понятием «механизм правового регулирования», но вместе с тем правовой режим нельзя и отделять от этого понятия, поскольку он реализуется через механизм правового регулирования, представляющий собой общий порядок, процесс действия права. Если механизм правового регулирования юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Он представляет собой «особый
порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права»2.
По мнению Р.А. Максимова, «в зависимости от специфики регулируемых отношений административно-правовой режим в равной степени может устанавливаться применительно как к деятельности органов государственного управления, так и к правам и обязанностям невластных субъектов административного права и регламентировать взаимоотношения первых и вторых между собой. И поскольку предмет административного права не ограничивается сферами обеспечения безопасности и охраны общественного порядка, обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, указанными рамками нельзя ограничивать и административно-правовые режимы»1.
Опираясь на общетеоретические положения, раскрывающие сущность правовых режимов, можно сказать, что административно-правовой режим является средством обеспечения публичных интересов в рамках предмета административного права на тех участках социальной деятельности, где необходима целостная система регулятивного воздействия2.
Административно-правовые режимы являются одной из разновидностей особых правовых режимов, действующих в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответствующую функционально-целевую нагрузку3. Можно согласиться с мнением С.Д. Хазанова, что их основное назначение состоит:
- в обеспечении конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства - агрессии против Российской Федерации; вооруженных конфликтов, массовых беспорядков;
- в обеспечении функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение;
- в определении порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны;
- в установлении порядка пользования предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения
, составляющие государственную тайну;
- в обеспечении прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций, нормализации обстановки, восстановлении правопорядка;
- в создании условий для эффективной деятельности исполнительных органов государственной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочий1.
Таким образом, основаниями для установления административно-правового режима выступают:
1) экстраординарные ситуации социального и природно-техногенного характера;
2) создание объекта - носителя административно-правового режима (например, образование заповедника, создание пункта пропуска через государственную границу);
3) возникновение иных факторов, требующих режимного регулирования.
Основная юридическая цель любого административно-правового режима - обеспечение правопорядка - правомерного поведения всех субъектов, действующих в условиях режима, предупреждение и пресечение любых отклонений в режимных сферах жизнедеятельности2.
В теоретическом плане административно-правовой режим обладает всеми признаками общей категории «правовой режим», тем не менее, по мнению А.Ф. Ноздрачева, он «представляет собой особый вид режима, «встроенный» в рамки общего административно-правового регулирования, состоящий из особого комплекса правовых норм, мероприятий, установленных для достижения поставленных целей: выполнения определенных функций, действий государственными органами, организациями, гражданами; защиты публичных и личных интересов; обеспечения безопасности в различных сферах жизнедеятельности общества и т.д.»1.
В связи с вышесказанным, к признакам административно-правовых режимов можно отнести следующие:
1) области их применения - устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей по обеспечению безопасности, охраны и защиты;
2) предписания, образующие режимные правила и состоящие из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих правосубъектность физических и юридических лиц;
3) исполнительные органы государственной или муниципальной власти - обязательные субъекты правовых режимов, реализующие государственно-властные полномочия;
4) административно-правовой метод воздействия, применяемый при регулировании правоотношений, возникающих между населением и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил;
5) административное принуждение за нарушение правил режима2.
Краткое общее определение наиболее характерного признака административно-правового режима, выражающего его сущность, может быть представлено в следующем виде: это особый порядок административно- правового регулирования, использующий определенное сочетание юридических средств (установление запретов, правоограничений, дозволений, льгот, привилегий, иммунитетов, снятие ограничений, поощрений, приоритетов и т. д.), определяющий таким образом систему требований и условий в отношении субъектов, объектов, функций с учетом специфики соответствующей сферы государственного управления3.
Регулятивные свойства административно-правовых режимов проявляются в использовании специального административного инструментария, образующего режимные приемы регулирования:
- во-первых, это зонирование территории (объекта), означающее разграничение территории на определенные сектора, в каждом из которых действуют особые правила, но в целом взаимосвязанных между собой;
- во-вторых, это создание специальных постоянных или временных органов, наделенных полномочиями по поддержанию режима. На них возлагаются обязанности по применению административных мер для обеспечения соблюдения режимных правил, контролирования процесса реализации прав и обязанностей другими участниками и его корректировки в случае отклонения от установленных требований;
- в-третьих, это особые режимные правила, состоящие: из правил и условий жизнедеятельности населения, включающих порядок пребывания и передвижения по режимной территории, порядок пользования имуществом, земельными участками, пропускной режим; из правил ведения хозяйственной деятельности, в том числе правил обращения с имуществом, запретов отдельных видов предпринимательской деятельности, обязанности проведения охранных, защитных и спасательных мероприятий;
- в-четвертых, это закрепление правового положения объекта — носителя режима (например, особого статуса заповедника, военно-промышленного объекта, документа, содержащего сведения, составляющие государственную тайну)1
1. Административно-правовой режим - это дополнительные способы «обеспечения правового порядка специальными или тематическими законами, преимущественно запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса объекта (носителя режима)»3 (Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов и др.).
2. Административно-правовой режим - это «особый правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности»
1 (В.Б. Рушайло, В.Л. Анисимов, А.Б. Антонов, В.Г. Балашов, А.Л. Балтовский, Б.П. Кондратов и др.).
В другом фрагменте своей монографии В.Б. Рушайло характеризует административно-правовой режим как «установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных ситуациях обеспечения и поддержания общественной безопасности специально созданными для этой цели государственными органами и общественными объединениями»2.
3. С позиций обеспечения суверенитета и обороны страны, то есть в более широком варианте охраны и защиты общественной и государственной безопасности, административно-правовой режим определяется И.С. Розановым как «установленная в законодательном порядке совокупность правовых и организационно-технических мер, используемых в сфере безопасности, представляющий собой юридико-организационный институт»3.
4. По мнению некоторых авторов, административно-правовой режим представляет собой совокупность опосредованных источниками повышенной опасности общественных отношений, регулируемых нормами административного права и обеспечиваемых организационными и материально-техническими средствами (Е.С. Калина, А.Н. Кислицын, А.П. Коротков, Ю.Ю. Соковых и др.).
Данный подход также представляется достаточно узким, поскольку охватывает только режимы, введение которых обусловлено ситуациями техногенного, природного и иного социально-опасного характера.
Изучение научных источников показывает, что многие авторы вкладывают в понятие «административно-правовой режим» достаточно узкий смысл, рассматривая его преимущественно в контексте мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного и неординарного характера. На это обстоятельство обращает внимание и С.С. Маилян, с которым мы согласны в том, что «ограничивать предмет административно-правовых режимов регулированием подобных ситуаций вряд ли правильно»1. Основанием для этого являются существующая практика и теоретические наработки, в том числе и в области теории права.
По данному вопросу мы в большей степени разделяем точку зрения Н.И. Матузова и А.В. Малько, считающих, что, хотя правовой режим нельзя в полном объеме отождествлять с понятием «механизм правового регулирования», но вместе с тем правовой режим нельзя и отделять от этого понятия, поскольку он реализуется через механизм правового регулирования, представляющий собой общий порядок, процесс действия права. Если механизм правового регулирования юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Он представляет собой «особый
порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права»2.
По мнению Р.А. Максимова, «в зависимости от специфики регулируемых отношений административно-правовой режим в равной степени может устанавливаться применительно как к деятельности органов государственного управления, так и к правам и обязанностям невластных субъектов административного права и регламентировать взаимоотношения первых и вторых между собой. И поскольку предмет административного права не ограничивается сферами обеспечения безопасности и охраны общественного порядка, обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, указанными рамками нельзя ограничивать и административно-правовые режимы»1.
Опираясь на общетеоретические положения, раскрывающие сущность правовых режимов, можно сказать, что административно-правовой режим является средством обеспечения публичных интересов в рамках предмета административного права на тех участках социальной деятельности, где необходима целостная система регулятивного воздействия2.
Административно-правовые режимы являются одной из разновидностей особых правовых режимов, действующих в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответствующую функционально-целевую нагрузку3. Можно согласиться с мнением С.Д. Хазанова, что их основное назначение состоит:
- в обеспечении конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства - агрессии против Российской Федерации; вооруженных конфликтов, массовых беспорядков;
- в обеспечении функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение;
- в определении порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны;
- в установлении порядка пользования предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения
, составляющие государственную тайну;
- в обеспечении прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций, нормализации обстановки, восстановлении правопорядка;
- в создании условий для эффективной деятельности исполнительных органов государственной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочий1.
Таким образом, основаниями для установления административно-правового режима выступают:
1) экстраординарные ситуации социального и природно-техногенного характера;
2) создание объекта - носителя административно-правового режима (например, образование заповедника, создание пункта пропуска через государственную границу);
3) возникновение иных факторов, требующих режимного регулирования.
Основная юридическая цель любого административно-правового режима - обеспечение правопорядка - правомерного поведения всех субъектов, действующих в условиях режима, предупреждение и пресечение любых отклонений в режимных сферах жизнедеятельности2.
В теоретическом плане административно-правовой режим обладает всеми признаками общей категории «правовой режим», тем не менее, по мнению А.Ф. Ноздрачева, он «представляет собой особый вид режима, «встроенный» в рамки общего административно-правового регулирования, состоящий из особого комплекса правовых норм, мероприятий, установленных для достижения поставленных целей: выполнения определенных функций, действий государственными органами, организациями, гражданами; защиты публичных и личных интересов; обеспечения безопасности в различных сферах жизнедеятельности общества и т.д.»1.
В связи с вышесказанным, к признакам административно-правовых режимов можно отнести следующие:
1) области их применения - устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей по обеспечению безопасности, охраны и защиты;
2) предписания, образующие режимные правила и состоящие из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих правосубъектность физических и юридических лиц;
3) исполнительные органы государственной или муниципальной власти - обязательные субъекты правовых режимов, реализующие государственно-властные полномочия;
4) административно-правовой метод воздействия, применяемый при регулировании правоотношений, возникающих между населением и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил;
5) административное принуждение за нарушение правил режима2.
Краткое общее определение наиболее характерного признака административно-правового режима, выражающего его сущность, может быть представлено в следующем виде: это особый порядок административно- правового регулирования, использующий определенное сочетание юридических средств (установление запретов, правоограничений, дозволений, льгот, привилегий, иммунитетов, снятие ограничений, поощрений, приоритетов и т. д.), определяющий таким образом систему требований и условий в отношении субъектов, объектов, функций с учетом специфики соответствующей сферы государственного управления3.
Регулятивные свойства административно-правовых режимов проявляются в использовании специального административного инструментария, образующего режимные приемы регулирования:
- во-первых, это зонирование территории (объекта), означающее разграничение территории на определенные сектора, в каждом из которых действуют особые правила, но в целом взаимосвязанных между собой;
- во-вторых, это создание специальных постоянных или временных органов, наделенных полномочиями по поддержанию режима. На них возлагаются обязанности по применению административных мер для обеспечения соблюдения режимных правил, контролирования процесса реализации прав и обязанностей другими участниками и его корректировки в случае отклонения от установленных требований;
- в-третьих, это особые режимные правила, состоящие: из правил и условий жизнедеятельности населения, включающих порядок пребывания и передвижения по режимной территории, порядок пользования имуществом, земельными участками, пропускной режим; из правил ведения хозяйственной деятельности, в том числе правил обращения с имуществом, запретов отдельных видов предпринимательской деятельности, обязанности проведения охранных, защитных и спасательных мероприятий;
- в-четвертых, это закрепление правового положения объекта — носителя режима (например, особого статуса заповедника, военно-промышленного объекта, документа, содержащего сведения, составляющие государственную тайну)1