Файл: Заведующий кафедрой др юрид наук, профессор Е. Б. Лупарев (подпись) 2019 г. Выпускная квалификационная работа (дипломная работа) административноправовой режим чрезвычайной ситуации.docx
Добавлен: 30.11.2023
Просмотров: 318
Скачиваний: 6
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
1 Где же нижний предел «значительности» для чрезвычайной ситуации локального характера? К сожалению, постановление ответа на данный вопрос не дает, что, по нашему мнению, является одним из недостатков действующей отечественной классификации чрезвычайных ситуаций.
Помимо приведенной классификации, можно выделить и другие, проводимые в доктрине административного права. Так, по мнению А.Ф. Хоруженко2, чрезвычайные ситуации, помимо масштаба возможных последствий, классифицируются еще по целому ряду признаков:
- по источнику (причине возникновения);
- ведомственной принадлежности;
- скорости развития и др.
Рассмотрим подробнее подход к разделению чрезвычайных ситуаций по причине возникновения (характеру источника). Здесь различают чрезвычайные ситуации неантропогенные и антропогенные.
К неантропогенным (природным) чрезвычайным ситуациям можно отнести те, что возникают вследствие:
1) стихийных бедствий, а именно:
- геофизические явления (землетрясения и извержения вулканов);
- геологические явления (оползни, сели, обвалы, осыпи и др.);
- метеорологические (бури, ураганы, смерч, торнадо, мороз, гололед и др.);
- гидрологические явления (например, высокие уровни вод (наводнения), половодья, низкие или высокие уровни грунтовых вод и др.);
- морские гидрологические явления (цунами, шторм);
- явления космического происхождения (падение метеорита).
2) неантропогенных чрезвычайных ситуаций биологического характера:
- инфекционных заболеваний людей (единичные случаи экзотических и особо опасных инфекционных заболеваний; групповые случаи опасных инфекционных заболеваний, болезни не выявленной этиологии и др.);
- инфекционных заболеваний сельскохозяйственных животных (единичные случаи экзотических и особо опасных инфекционных заболеваний; инфекционные заболевания не выявленной этиологии и др.);
- поражений сельскохозяйственных растений болезнями и вредителями (массовое распространение вредителей растений и др.),
К антропогенным чрезвычайным ситуациям относятся:
1) антропогенные чрезвычайные ситуации техногенного характера:
- на АЭС с разрушением производственных сооружений и радиоактивным загрязнением территории; на ядерных установках инженерно-исследовательских центров с радиоактивным загрязнением территории;
- на химически опасных объектах; аварии с химическими боеприпасами и др.;
- в авиации; при столкновении транспортных средств (сходы с рельсов железнодорожных составов, поездов в метрополитенах, повлекшие за собой групповые поражения людей, значительные разрушения железнодорожных путей или разрушение сооружений в населенных пунктах; товарных и пассажирских поездов; речных и морских грузовых судов; магистральных трубопроводов и др.);
- на водных коммуникациях, вызвавшие значительное число человеческих жертв, загрязнение вредными веществами акваторий портов, прибрежных территорий, внутренних водоемов;
- на трубопроводах, вызвавшие массовый выброс транспортируемых веществ и загрязнение ОС в непосредственной близости от населенных пунктов;
- на электросистемах (аварии на автономных электростанциях с долговременным перерывом электроснабжения всех потребителей);
- на очистных сооружениях (сточных вод промышленных предприятий с массовым выбросом загрязняющих веществ);
- гидродинамические (прорывы плотин, дамб, шлюзов и др. с образованием волн прорыва и катастрофическим затоплением);
- при пожарах, возникающих в результате взрывов на пожароопасных объектах, в зданиях, на коммуникациях и технологическом оборудовании промышленных объектов; пожарах (взрывах) на транспорте;
- при внезапном обрушении зданий, сооружений;
- на коммунальных системах жизнеобеспечения.
2) антропогенные чрезвычайные ситуации биологического характера:
- инфекционные заболевания людей (возникшие как результат непреднамеренного выброса в окружающую среду возбудителей инфекционных заболеваний в вышеуказанных НИУ или в результате их военного или террористического использования);
- инфекционные заболевания сельскохозяйственных животных (возникшие как результат непреднамеренного выброса в окружающую среду возбудителей инфекционных заболеваний в вышеуказанных НИУ или в результате их военного или террористического использования);
- поражения сельскохозяйственных растений болезнями и вредителями (возникшие как результат непреднамеренного выброса в окружающую среду возбудителей инфекционных заболеваний в вышеуказанных НИУ или в результате их военного или террористического использования).
3) антропогенные ЧС социального характера:
- крупные забастовки, массовые беспорядки, погромы, поджоги и др.;
- голод, как результат некомпетентного управления государством;
- локальные и региональные конфликты (межнациональные, межконфессиональные и др.);
- террористические акты.
Что касается такого критерия классификации, как ведомственная принадлежность, то можно отметить, что в доктрине различают следующие чрезвычайные ситуации:
1) в строительстве (промышленном, гражданском, транспортном);
2) в промышленности (атомной, химической, пищевой, металлургической, машиностроительной, горнодобывающей, удобрений);
3) в коммунально-бытовой сфере (на водопроводно-канализационных системах, газовых, тепловых, электрических сетях, при эксплуатации зданий и сооружений);
4) на транспорте (железнодорожном, автомобильном, трубопроводном, воздушном, водном);
5) в сельском и лесном хозяйстве.
И заключительным критерием, который мы рассмотрим в данной классификации, будет скорость развития чрезвычайной ситуации. Здесь выделяют:
1) внезапные. К ним можно отнести различные взрывы, транспортные аварии, а также землетрясения.
2) быстрые. Данный вид чрезвычайных ситуаций связан с пожарами, выбросами АХОВ (аварийно химически опасных веществ) и СДЯВ (сильнодействующих ядовитых веществ).
3) умеренные. Здесь можно выделить такие явление, как наводнения, извержения вулканов, а также паводки.
4) медленные – засуха, эпидемии, экологические бедствия
Следует отметить, что классификация чрезвычайных ситуаций по скорости распространения опасности в значительной степени условна, так как диапазон временных характеристик развития событий даже для одних и тех же видов зачастую настолько велик, что перекрывает границы соседних классификационных градаций.
Также, в доктрине административного права существует еще одна классификация чрезвычайных ситуаций, которая разделяет их на конфликтные и бесконфликтные. Так, например, по мнению А.Г. Упорова, «деление чрезвычайных ситуаций на конфликтные и бесконфликтные позволяет разделить их на две большие части – криминальные и некриминальные»1.
В таком случае, вышеназванные классификации чрезвычайных ситуаций будут относится к бесконфликтным (некриминальным). В связи с этим, остановимся подробнее на конфликтных (криминальных).
А.Г. Упоров выделяет так называемые «критерии чрезвычайности преступного деяния». К ним, по мнению ученого, можно отнести «действия (бездействия), угрожающие государству, его целостности и жизнедеятельности, гибели (угрозу гибели) значительного количества людей, нанесение ущерба (угрозе ущерба) окружающей природной среде, значительные материальные потери»
2.
Взяв за основу эти критерии, можно определить чрезвычайную ситуацию криминального характера как обстановку, сложившуюся в результате деяния, предусмотренного уголовным законодательством Российской Федерации, которое может повлечь, или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, нарушение жизнедеятельности людей и требующее немедленного реагирования с использованием специальных тактических методов, сил и средств.
В соответствии с таким подходом можно выделить достаточно большое количество составов преступлений, совершение которых (или угроза их совершения) может быть квалифицировано как чрезвычайная ситуация криминального характера: террористический акт, диверсия, бандитизм, массовые беспорядки, угон воздушного судна, захват заложников. Данные составы в полной мере соответствуют предложенным выше критериям.
На наш взгляд, всё сказанное выше доказывает необходимость закрепления на федеральном уровне подхода к определению чрезвычайной ситуации, учитывающего её криминальный характер.
Подводя итог изложенному, считаем возможным сформулировать некоторые предложения по совершенствованию классификации чрезвычайных ситуаций на законодательном уровне:
– определить в Постановлении Правительства РФ «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» минимальные критерии чрезвычайной ситуации локального характера;
– сохранить классификационный критерий нарушения жизнедеятельности людей в результате чрезвычайной ситуации, при этом установив ее показатели;
– внести соответствующие коррективы в законодательство на федеральном уровне, в которых бы нашла свое отражение классификация чрезвычайных ситуаций по криминальному критерию.
В заключении хотелось бы отметить, что классификация чрезвычайных ситуаций имеет важное практическое значение: на основании принадлежности чрезвычайной ситуации к тому или иному классу (виду) определяется подсистема РСЧС, выполняющая мероприятия по защите от чрезвычайных ситуаций, количество и организационная принадлежность сил и средств для ликвидации ее последствий. Четкая и единообразная классификация необходима для оперативного принятия решений органами, ответственными за защиту от чрезвычайных ситуаций, для точного исполнения управленческих решений, а также для скоординированной работы всех органов, принимающих участие в защите населения и территории.
1.2 Понятие,ъсущностьъиъособенностиъадминистративно-правового режимаъчрезвычайнойъситуации
Прежде,ъчемърассматриватьъадминистративно-правовойърежим чрезвычайнойъситуации, хотелосьъбы раскрытьъсущность иъвыявить особенности такихъкатегорий, какъ«правовойърежим»ъи ъ«административно-правой режим»ъв целом, так как безъих пониманияъневозможно полно и всесторонне изучитьъвышеназванный режим.
Так, поъмнению А.В.ъМалько и О.С.ъРодионова, «правовойърежим - это неотъемлемоеъсвойство власти, ееъустройства, деятельности,ъсоциальнойънаправленности, степениъдемократичности. Он обусловленъинтересами государства, волейъзаконодателя, а такжеъспецификой и характеромъобщественныхъотношений, требующих късебе особыхъподходов, форм и методов правовогоъвоздействия, своеобразногоъюридическогоъинструментария для своейъорганизации»1.
Профессор С.С.ъАлексеев, являющийсяъодним из основныхътеоретиков правовыхърежимов,ъотмечает, что даннымътермином в самомъобщем смыслеъобозначается «порядокърегулирования, которыйъвыражен в комплексе правовыхъсредств, характеризующихъособое сочетаниеъвзаимодействующих между собойъдозволений,ъзапретов, а также позитивныхъобязываний, создающихъособую направленностьърегулирования»1.
Правовой режим, с одной стороны, объединяет разнообразный юридический инструментарий, заставляя его работать на единых правовых началах, а с другой - обеспечивает его дифференциацию, создавая различные условия реализации прав и обязанностей субъектов в зависимости от целей и задач, времени и места совершения деятельности, обстановки, которая складывается под влиянием факторов внешней среды2.
Применительно к отрасли административного права наибольший интерес представляют правовые режимы, принадлежащие к сфере государственного управления, где отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, организациями и общественными объединениями регулируются нормами административного права.
Анализ основных точек зрения, сформулированных в науке административного права на сегодняшний день
Помимо приведенной классификации, можно выделить и другие, проводимые в доктрине административного права. Так, по мнению А.Ф. Хоруженко2, чрезвычайные ситуации, помимо масштаба возможных последствий, классифицируются еще по целому ряду признаков:
- по источнику (причине возникновения);
- ведомственной принадлежности;
- скорости развития и др.
Рассмотрим подробнее подход к разделению чрезвычайных ситуаций по причине возникновения (характеру источника). Здесь различают чрезвычайные ситуации неантропогенные и антропогенные.
К неантропогенным (природным) чрезвычайным ситуациям можно отнести те, что возникают вследствие:
1) стихийных бедствий, а именно:
- геофизические явления (землетрясения и извержения вулканов);
- геологические явления (оползни, сели, обвалы, осыпи и др.);
- метеорологические (бури, ураганы, смерч, торнадо, мороз, гололед и др.);
- гидрологические явления (например, высокие уровни вод (наводнения), половодья, низкие или высокие уровни грунтовых вод и др.);
- морские гидрологические явления (цунами, шторм);
- явления космического происхождения (падение метеорита).
2) неантропогенных чрезвычайных ситуаций биологического характера:
- инфекционных заболеваний людей (единичные случаи экзотических и особо опасных инфекционных заболеваний; групповые случаи опасных инфекционных заболеваний, болезни не выявленной этиологии и др.);
- инфекционных заболеваний сельскохозяйственных животных (единичные случаи экзотических и особо опасных инфекционных заболеваний; инфекционные заболевания не выявленной этиологии и др.);
- поражений сельскохозяйственных растений болезнями и вредителями (массовое распространение вредителей растений и др.),
К антропогенным чрезвычайным ситуациям относятся:
1) антропогенные чрезвычайные ситуации техногенного характера:
- на АЭС с разрушением производственных сооружений и радиоактивным загрязнением территории; на ядерных установках инженерно-исследовательских центров с радиоактивным загрязнением территории;
- на химически опасных объектах; аварии с химическими боеприпасами и др.;
- в авиации; при столкновении транспортных средств (сходы с рельсов железнодорожных составов, поездов в метрополитенах, повлекшие за собой групповые поражения людей, значительные разрушения железнодорожных путей или разрушение сооружений в населенных пунктах; товарных и пассажирских поездов; речных и морских грузовых судов; магистральных трубопроводов и др.);
- на водных коммуникациях, вызвавшие значительное число человеческих жертв, загрязнение вредными веществами акваторий портов, прибрежных территорий, внутренних водоемов;
- на трубопроводах, вызвавшие массовый выброс транспортируемых веществ и загрязнение ОС в непосредственной близости от населенных пунктов;
- на электросистемах (аварии на автономных электростанциях с долговременным перерывом электроснабжения всех потребителей);
- на очистных сооружениях (сточных вод промышленных предприятий с массовым выбросом загрязняющих веществ);
- гидродинамические (прорывы плотин, дамб, шлюзов и др. с образованием волн прорыва и катастрофическим затоплением);
- при пожарах, возникающих в результате взрывов на пожароопасных объектах, в зданиях, на коммуникациях и технологическом оборудовании промышленных объектов; пожарах (взрывах) на транспорте;
- при внезапном обрушении зданий, сооружений;
- на коммунальных системах жизнеобеспечения.
2) антропогенные чрезвычайные ситуации биологического характера:
- инфекционные заболевания людей (возникшие как результат непреднамеренного выброса в окружающую среду возбудителей инфекционных заболеваний в вышеуказанных НИУ или в результате их военного или террористического использования);
- инфекционные заболевания сельскохозяйственных животных (возникшие как результат непреднамеренного выброса в окружающую среду возбудителей инфекционных заболеваний в вышеуказанных НИУ или в результате их военного или террористического использования);
- поражения сельскохозяйственных растений болезнями и вредителями (возникшие как результат непреднамеренного выброса в окружающую среду возбудителей инфекционных заболеваний в вышеуказанных НИУ или в результате их военного или террористического использования).
3) антропогенные ЧС социального характера:
- крупные забастовки, массовые беспорядки, погромы, поджоги и др.;
- голод, как результат некомпетентного управления государством;
- локальные и региональные конфликты (межнациональные, межконфессиональные и др.);
- террористические акты.
Что касается такого критерия классификации, как ведомственная принадлежность, то можно отметить, что в доктрине различают следующие чрезвычайные ситуации:
1) в строительстве (промышленном, гражданском, транспортном);
2) в промышленности (атомной, химической, пищевой, металлургической, машиностроительной, горнодобывающей, удобрений);
3) в коммунально-бытовой сфере (на водопроводно-канализационных системах, газовых, тепловых, электрических сетях, при эксплуатации зданий и сооружений);
4) на транспорте (железнодорожном, автомобильном, трубопроводном, воздушном, водном);
5) в сельском и лесном хозяйстве.
И заключительным критерием, который мы рассмотрим в данной классификации, будет скорость развития чрезвычайной ситуации. Здесь выделяют:
1) внезапные. К ним можно отнести различные взрывы, транспортные аварии, а также землетрясения.
2) быстрые. Данный вид чрезвычайных ситуаций связан с пожарами, выбросами АХОВ (аварийно химически опасных веществ) и СДЯВ (сильнодействующих ядовитых веществ).
3) умеренные. Здесь можно выделить такие явление, как наводнения, извержения вулканов, а также паводки.
4) медленные – засуха, эпидемии, экологические бедствия
Следует отметить, что классификация чрезвычайных ситуаций по скорости распространения опасности в значительной степени условна, так как диапазон временных характеристик развития событий даже для одних и тех же видов зачастую настолько велик, что перекрывает границы соседних классификационных градаций.
Также, в доктрине административного права существует еще одна классификация чрезвычайных ситуаций, которая разделяет их на конфликтные и бесконфликтные. Так, например, по мнению А.Г. Упорова, «деление чрезвычайных ситуаций на конфликтные и бесконфликтные позволяет разделить их на две большие части – криминальные и некриминальные»1.
В таком случае, вышеназванные классификации чрезвычайных ситуаций будут относится к бесконфликтным (некриминальным). В связи с этим, остановимся подробнее на конфликтных (криминальных).
А.Г. Упоров выделяет так называемые «критерии чрезвычайности преступного деяния». К ним, по мнению ученого, можно отнести «действия (бездействия), угрожающие государству, его целостности и жизнедеятельности, гибели (угрозу гибели) значительного количества людей, нанесение ущерба (угрозе ущерба) окружающей природной среде, значительные материальные потери»
2.
Взяв за основу эти критерии, можно определить чрезвычайную ситуацию криминального характера как обстановку, сложившуюся в результате деяния, предусмотренного уголовным законодательством Российской Федерации, которое может повлечь, или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, нарушение жизнедеятельности людей и требующее немедленного реагирования с использованием специальных тактических методов, сил и средств.
В соответствии с таким подходом можно выделить достаточно большое количество составов преступлений, совершение которых (или угроза их совершения) может быть квалифицировано как чрезвычайная ситуация криминального характера: террористический акт, диверсия, бандитизм, массовые беспорядки, угон воздушного судна, захват заложников. Данные составы в полной мере соответствуют предложенным выше критериям.
На наш взгляд, всё сказанное выше доказывает необходимость закрепления на федеральном уровне подхода к определению чрезвычайной ситуации, учитывающего её криминальный характер.
Подводя итог изложенному, считаем возможным сформулировать некоторые предложения по совершенствованию классификации чрезвычайных ситуаций на законодательном уровне:
– определить в Постановлении Правительства РФ «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» минимальные критерии чрезвычайной ситуации локального характера;
– сохранить классификационный критерий нарушения жизнедеятельности людей в результате чрезвычайной ситуации, при этом установив ее показатели;
– внести соответствующие коррективы в законодательство на федеральном уровне, в которых бы нашла свое отражение классификация чрезвычайных ситуаций по криминальному критерию.
В заключении хотелось бы отметить, что классификация чрезвычайных ситуаций имеет важное практическое значение: на основании принадлежности чрезвычайной ситуации к тому или иному классу (виду) определяется подсистема РСЧС, выполняющая мероприятия по защите от чрезвычайных ситуаций, количество и организационная принадлежность сил и средств для ликвидации ее последствий. Четкая и единообразная классификация необходима для оперативного принятия решений органами, ответственными за защиту от чрезвычайных ситуаций, для точного исполнения управленческих решений, а также для скоординированной работы всех органов, принимающих участие в защите населения и территории.
1.2 Понятие,ъсущностьъиъособенностиъадминистративно-правового режимаъчрезвычайнойъситуации
Прежде,ъчемърассматриватьъадминистративно-правовойърежим чрезвычайнойъситуации, хотелосьъбы раскрытьъсущность иъвыявить особенности такихъкатегорий, какъ«правовойърежим»ъи ъ«административно-правой режим»ъв целом, так как безъих пониманияъневозможно полно и всесторонне изучитьъвышеназванный режим.
Так, поъмнению А.В.ъМалько и О.С.ъРодионова, «правовойърежим - это неотъемлемоеъсвойство власти, ееъустройства, деятельности,ъсоциальнойънаправленности, степениъдемократичности. Он обусловленъинтересами государства, волейъзаконодателя, а такжеъспецификой и характеромъобщественныхъотношений, требующих късебе особыхъподходов, форм и методов правовогоъвоздействия, своеобразногоъюридическогоъинструментария для своейъорганизации»1.
Профессор С.С.ъАлексеев, являющийсяъодним из основныхътеоретиков правовыхърежимов,ъотмечает, что даннымътермином в самомъобщем смыслеъобозначается «порядокърегулирования, которыйъвыражен в комплексе правовыхъсредств, характеризующихъособое сочетаниеъвзаимодействующих между собойъдозволений,ъзапретов, а также позитивныхъобязываний, создающихъособую направленностьърегулирования»1.
Правовой режим, с одной стороны, объединяет разнообразный юридический инструментарий, заставляя его работать на единых правовых началах, а с другой - обеспечивает его дифференциацию, создавая различные условия реализации прав и обязанностей субъектов в зависимости от целей и задач, времени и места совершения деятельности, обстановки, которая складывается под влиянием факторов внешней среды2.
Применительно к отрасли административного права наибольший интерес представляют правовые режимы, принадлежащие к сфере государственного управления, где отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, организациями и общественными объединениями регулируются нормами административного права.
Анализ основных точек зрения, сформулированных в науке административного права на сегодняшний день