Файл: Саморегулирование как фактор.pdf

82
Вестник университета № 6, 2019
УДК 332.1 JEL R58
DOI 10.26425/1816-4277-2019-6-82-89
Шемякина Татьяна Юрьевна
канд. экон. наук, ФГБОУ ВО «Государст- венный университет управления», г. Москва, Российская Федерация
e-mail: Sh. tatiana@list.ru
САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ФАКТОР
УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СТРОИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНИЗАЦИЙ
Аннотация. Проведен анализ законодательной базы перехода на саморегулирование
в строительстве. Рассмотрены отличия и преимущества допуска к работам от стро-
ительной лицензии, проблемы контроля выполнения строительных работ на объектах,
области применения государственного надзора. Исследована процедура участия само-
регулируемой организации в выявлении и реагировании на нарушения, допущенные стро-
ительной организацией. Рассмотрены функции строительного контроля и их отличие
от технического надзора. Предложены критерии отбора эффективных саморегулиру-
емых организаций, введения предупредительного контроля, объединения функций стро-
ительного контроля и надзора заказчика и саморегулируемой организации.
Ключевые слова: строительная лицензия, саморегулирование в строительстве, допуск,
качество экспертизы, модель саморегулирования, критерии отбора саморегулируемых
организаций, строительный контроль, технический надзор.
Цитирование: Шемякина Т.Ю. Саморегулирование как фактор устойчивого развития строительных организаций//Вестник университета. 2019. № 6. С. 82–89.
Shemyakina Tatiana
Candidate of Economic Sciences, State
University of Management, Moscow, Russia
e-mail: Sh. tatiana@list.ru
SELF-REGULATION AS A FACTOR
OF CONSTRUCTED ORAGNIZATIONS` SUSTAINABLE
DEVELOPMENT
Abstract. The legislative base of transition to self-regulation in construction has been ana-
lyzed. Differences and advantages of admission to works from the construction license,
problems of control of construction works on objects performance, scopes of the state su-
pervision have been considered. The procedure of SRO participation in identification and
response to the violations, allowed by the construction organization, has been investigated.
Functions of construction control and their difference from technical supervision have been
considered. The criterion for the selection of effective self-regulatory organizations, the in-
troduction of preventive control, combining the functions of construction control and super-
vision of the customer and self-regulatory organization have been offered.
Keywords: construction license, self-regulation in construction, admission, quality of examination,
self-regulation model, selection criterion of SRO, construction control, technical supervision.
For citation: Shemyakina T.Yu. Self-regulation as a factor of constructed oragnizations` sustainable development (2019) Vestnik universiteta, I. 6, pp. 82–89. doi: 10.26425/1816-4277-2019-6-82-89
В 2009 г. в Российской Федерации (далее – РФ) в строительстве было введено саморегулирование, которое призвано заменить функции государственного регулирования строительных работ и оказывать со- действие выработке государственной политики в области строительства, определении потребностей в про- фессиональных кадрах строительных специальностей и развитии современных строительных профессий.
Принятые законы «О саморегулируемых организациях», «О внесении изменений в Градостроитель- ный кодекс» установили отмену лицензирования и переход к саморегулированию в строительном бизне- се, и с 2010 г. все выданные ранее строительные лицензии стали недействительными [1; 2].
Строительная лицензия – это документ на осуществление проектирования, архитектурно-стро- ительных изысканий и всех видов строительных работ, которая выдавалась строительной организации
© Шемякина Т.Ю., 2019. Статья доступна по лицензии Creative Commons «Attribution» («Атрибуция») 4.0. всемирная
(http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/).
The Author(s), 2019. This is an open access article under the CC BY 4.0 license (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/).

83
Развитие отраслевого и регионального управления
или индивидуальному предпринимателю, выполняющему строительные работы. При этом обязательным условием было соблюдение требований лицензирующего органа.
Вместо строительной лицензии строительные организации, чья деятельность связана со строительст- вом, проектированием и изысканиями, получают свидетельство о допуске к работам, которое выдается са- морегулируемой организацией (далее – СРО). Допуск отличается от строительной лицензии тем, что он:
– выдается на работы на всей территории РФ;
– означает профессионализм компании и дает гарантию высокого качества работ;
– действует бессрочно;
– выдается в сжатые сроки.
Строительная организация получает допуск на выполнение работ только при условии ее членства в СРО.
При этом если организация работает в нескольких направлениях – в строительстве, проектировании и изы- сканиях – необходимо вступить в СРО по каждому их них.
Допуск СРО является документом, свидетельствующим о законности осуществления строительной де- ятельности. Отсутствие допуска влечет за собой наложение административного штрафа, а в некоторых слу- чаях – уголовную ответственность и ликвидацию строительной организации [6].
После перехода полномочий по выдаче строительных лицензий саморегулируемым организациям на рын- ке строительных услуг сформировался новый механизм контроля и ответственности, позволяющий улуч- шить качество и безопасность строительных работ.
В соответствии с внесенными изменениями в Градостроительный кодекс РФ в 2016 г. и в 2018 г., были определены дополнительные задачи и зоны ответственности для СРО и их объединений, которым были пред- писаны функции взаимодействия с исполнительными и законодательными органами государственной влас- ти. Была также введена система учета и ведения реестра специалистов на базе Ассоциации «Национального объединения строителей» (далее – НОСТРОЙ) и «Национального объединения изыскателей и проектиров- щиков» (далее – НОПРИЗ). Таким образом, зародилась система учета профессиональных кадров в сфере строительства в России [3].
С принятием данного закона система саморегулирования в строительстве стала решать задачи не толь- ко совместного принятия решений государством, бизнесом и общественными объединениями, но и надле- жащего обеспечения профессиональными кадрами – рабочими, инженерами – и, в том числе, формировать общественный заказ на образование и «профессию» для системы высшего, среднего и профессионального технического образования. Это позволяет реализовывать требование качественного выполнения проектных и строительных работ организациями, получающими допуск СРО.
В связи с развитием саморегулирования в результате перехода на новые требования Градостроитель- ного кодекса РФ потребовалось привести формат работы СРО в соответствие с новыми нормами законода- тельства. Этот процесс вызвал проблемы у многих СРО, которые не смогли своевременно и ответственно выполнить поставленные задачи, в частности сформировать компенсационные фонды и в полном объеме разместить средства компенсационных фондов СРО на специальных счетах в банках, привести в соответст- вие внутренние документы СРО, обеспечить выполнение договорных обязательств своих членов. Для сни- жения денежной нагрузки членов строительных СРО возможно также доходы, полученные от размещения на депозитах средств компенсационного фонда СРО, использовать в качестве доплаты взноса в компенса- ционный фонд для обеспечения договорных обязательств [5].
Законодатель определяет условия и принципы работы, СРО обеспечивает информированность своих чле- нов об изменениях в законодательстве, контролирует исполнение договорных обязательств членов, оказывает помощь в разрешении возникающих в ходе исполнения договоров текущих проблем, и конечно, обеспечива- ет сохранность компенсационных фондов. С начала введения закона 2016 г. на специальный счет НОСТ-
РОЙ было зачислено 2,5 млрд руб. Из них по поступившим заявлениям строителей НОСТРОЙ перечислил на специальные счета действующих СРО более 1,42 млрд. руб. [11].
На средства исключенных СРО, размещенные на специальном счете НОСТРОЙ, только в 2018 г. был начи- слен доход в размере свыше 50 млн руб. В 2017-2018 гг. в адрес НОСТРОЙ поступило 7 770 заявлений о перечи- слении денежных средств. В полном объеме или частично удовлетворены требования 3 429 заявителей. В насто- ящее время НОСТРОЙ выступает ответчиком по 195 судебным искам, связанным с выплатами строителям [11].

84
Вестник университета № 6, 2019
За время реформы системы саморегулирования общее количество действующих СРО строителей со- кратилось с 269 до 225, 164 СРО разместили свои компенсационные фонды на специальных счетах в пол- ном размере. На сегодня суммарный компенсационный фонд строительных СРО составляет 80,4 млрд руб.
Внесенные изменения в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части саморегулирования деятельности юридических лиц, осуществляющих негосударственную экспертизу про- ектной документации и (или) результатов инженерных изысканий направлены на [3]:
– формирование общегосударственной модели саморегулирования в области проведения негосударст- венной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий;
– повышение качества результатов экспертной деятельности, в том числе за счет создания одного вида
СРО, а именно: в области экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий;
– создание единой методологической и нормативно-технической базы обеспечения экспертной деятельности.
В целом данный законопроект получил одобрение профессионального сообщества в части определения правил саморегулирования для юридических лиц, осуществляющих проведение негосударственной экспер- тизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, однако некоторые положения законо- проекта требуют доработки.
Подготовленная нормативная база, рассчитанная до 2024 г., должна стать максимально продуктивной, эффективной и не повлечь дополнительного регулирования того, что уже регламентировано, градострои- тельная политика и жилищно-коммунальное хозяйство, должны быть жизнеспособными, выполнимыми [9].
Еще одной важной проблемой для строительных и проектно-изыскательских организаций является пра- вильный выбор СРО для вступления и получения допуска к соответствующим видам работ. Оценку целесо- образно проводить по ряду критериев.
1. Работа СРО на рынке предоставляемых услуг не менее 2 лет. Многие начинающие СРО закрывают- ся после очередной проверки Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному над- зору (далее – Ростехнадзор). Дату основания СРО можно установить на сайте Ростехнадзора. Как правило, существующие более 2 лет СРО, имеют опыт в данной сфере, отлаженную систему документооборота и вза- имодействия со своими членами. Сотрудничество с такими СРО – простой и быстрый процесс.
2. Количество членов-участников СРО – около 1 000 членов юридических лиц и частных предприни- мателей. Сегодня зарегистрировано 276 строительных СРО, большая часть которых насчитывает не более
500 членов. Такие СРО не показывают свою численность, поскольку освещение этого факта снижает уро- вень доверия клиентов. Пользуясь неосведомленностью своих клиентов, представители таких СРО замал- чивают численность своих членов или преувеличивают ее в 2-3 раза.
Тем не менее, большое количество членов СРО – это показатель доверия, показатель большого разме- ра компенсационного фонда, который в случае форс-мажорных обстоятельств сможет покрыть возможный ущерб от профессиональной деятельности его членов. Количество членов СРО обязательно должно быть указано на ее сайте в разделе «реестр членов». Отсутствие этой информации – один из признаков того, что
СРО принимает новых членов, но не отчитывается об этом в Ростехнадзор. Принятие нового члена в СРО и выдача допуска обязательно должны сопровождаться соответствующей отчетностью в контролирующий орган, в противном случае выданный допуск признается незаконным [8].
3. На сайте СРО обязательно должен быть размещен «открытый» реестр членов по форме, утвержден- ной Ростехнадзором, в которой отображается информация о членах СРО: наименование организации, ИНН, дата выдачи допуска и его номер, наименование страховой компании, оформившей страховой полис для чле- на СРО и общее количество членов СРО. Анализ официальных сайтов строительных СРО показывает, что лишь некоторые из них придерживаются утвержденных требований к форме реестра членов.
Открытый реестр, в котором четко видно общее количество членов СРО и приведен их полный пере- чень – один из важнейших критериев, указывающих на законность деятельности саморегулируемой органи- зации и ее порядочное отношение к своим членам.
4. Оформление допуска должно сопровождаться его регистрацией в Ростехнадзоре, в противном случае, деятельность строительной организации может быть признана незаконным предпринимательством. Особую сложность в реализации процедуры проверки регистрации допуска в Ростехнадзоре создает тот факт, что офици- альный ответ о действительном занесении допуска СРО в реестр осуществляет только головное подразделение

85
Развитие отраслевого и регионального управления
Ростехнадзора, находящееся в Москве. Выписка из реестра Ростехнадзора – единственное гарантированное подтверждение, что выданный допуск является законным и дает его обладателю законное право осуществлять указанные в нем виды работ. Большое значение выписка имеет и для заказчика строительных работ – это га- рантия застрахованности деятельности строительной организации на полную сумму компенсационного фонда
СРО. В большинстве случаев заказчики предпочитают заключать контракты именно с теми строительными ор- ганизациями, у которых законность допуска СРО подтверждается выпиской из реестра, что многократно увели- чивает шансы строительной организации на заключение контрактов или при участии в тендерах и госзаказах.
5. Надежная СРО должна предоставлять только законную рассрочку платежей. Обязательным услови- ем оформления законного допуска является внесение полной суммы взноса в компенсационный фонд СРО
(ст. 55.16 Градостроительного Кодекса РФ) и законной признается только такая рассрочка, которая в обяза- тельном порядке подразумевает внесение полной суммы взноса в момент вступления в СРО.
Тем не менее, встречаются случаи, когда СРО предлагает строительной организации оплатить часть взноса в компенсационный фонд, а оставшуюся часть – погашать на протяжении года, иногда и на счет сто- ронней организации - управляющей компании, которая потом переводит общую накопленную сумму полно- го размера компенсационного фонда за члена СРО непосредственно на счет СРО. Однако выданный в этом случае допуск признается незаконным и не дает права осуществлять работы с объектами капитального стро- ительства. Одно из самых часто встречающихся предложений на рынке оформления допусков СРО – всту- пление в рассрочку. Оплата рассрочки напрямую в СРО ведет к получению фиктивного допуска, поскольку не получив от своего члена полной суммы взноса в компенсационный фонд, СРО не отправляет сведения о выданном допуске в Ростехнадзор.
При оформлении законной рассрочки (займа) полную сумму взноса в компенсационный фонд обязатель- но переводят на счет СРО. Статья 55.16 Градостроительного Кодекса РФ не накладывает ограничений отно- сительно того, кто именно перечислит эту сумму. Благодаря этому становится возможным внесение суммы дочерней компанией. На основании договора займа строительная организация рассчитывается с дочерней компанией на протяжении года. Это делает процесс оформления допуска максимально удобным с финансо- вой точки зрения, и такой допуск является законным.
Кроме перечисленных критериев мы предлагаем учитывать при оценке надежности СРО процедуру про- ведения проверок и наличие незначительной судебной практики.
1. Надежность СРО подтверждается также неформальной организацией и достаточной периодично- стью проверок членов СРО, что обеспечивает поддержание должного качества ведения строительных работ на объектах членов СРО.
2. Наличие незначительной судебной практики СРО свидетельствует о соблюдении требований законо- дательства РФ и надзорных органов, что также подтверждает надежность СРО.
Важным вопросом устойчивого развития строительной организации, на наш взгляд, должен стать преду- предительный контроль выполнения ими строительных работ на объектах, поскольку государственный надзор на сегодня сведен к контролю над осуществлением членами саморегулируемой организации предприниматель- ской или профессиональной деятельности путем проведения плановых и внеплановых проверок. Предметом плановой проверки является соблюдение членами саморегулируемой организации требований стандартов и пра- вил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации. Плановая проверка должна проводиться не чаще одного раза в год. Основанием для проведения внеплановой проверки служит на- правленная в саморегулируемую организацию жалоба на нарушение строительной организацией-членом само- регулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации. При этом стро- ительная организация обязана предоставить для проведения проверки необходимую информацию по запросу саморегулируемой организации в порядке, определяемом саморегулируемой организацией.
Такой регламент проверки, основанный на изучении документации строительной организации, может не- достаточно объективно представить реальную картину на строящемся объекте и не выявить всего комплек- са отклонений от проекта, что в целом снизит качество и надежность построенного объекта.
Процедура участия СРО в выявлении и реагировании на нарушения, допущенные строительной ор- ганизацией, сводится к передаче материалов проверки для рассмотрения дела о применении мер дисци- плинарного воздействия.

86
Вестник университета № 6, 2019
Саморегулируемая организация в соответствии с законодательством РФ несет ответственность за не- правомерные действия ее работников при проведении контроля над деятельностью строительных организа- ций – членов СРО. При рассмотрении жалоб о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарно- го воздействия приглашаются обе стороны конфликта.
Уполномоченный представитель СРО по рассмотрению дел о применении мер дисциплинарного воздей- ствия может принимать решения о:
– вынесении предписания, обязывающего устранить выявленные нарушения в установленные сроки;
– вынесении предупреждения;
– наложении штрафа;
– рекомендациях об исключении из членов СРО, подлежащих рассмотрению постоянно действующе- му коллегиальному органу управления СРО.
Решения принимаются большинством голосов о применении мер дисциплинарного воздействия и всту- пают в силу с момента их принятия, направляются на бумажном носителе или в форме электронных доку- ментов, в том числе копии решения, лицу, направившему жалобу, по которой принято такое решение.
Решения могут быть обжалованы членами СРО в постоянно действующий коллегиальный орган управ- ления СРО в сроки, ею установленные, а также в суде в установленном законодательством РФ порядке.
Денежные средства, полученные саморегулируемой организацией в результате наложения на члена саморегулируемой организации штрафа, подлежат зачислению в компенсационный фонд саморегулируе- мой организации.
Предупредительный контроль соответствия и качества выполнения строительных работ на объектах обес- печивается в том числе и регулярным надзором со стороны застройщика, который может выполнять функ- ции как заказчика, так и инвестора.
Технадзор в строительстве или строительный надзор – это комплекс экспертно-проверочных меропри- ятий на соответствие строительства объекта проектной документации, в том числе требованиям энергети- ческой эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, который должен проводиться в процессе реализации любого инве- стиционно-строительного проекта. Технический надзор в строительстве должен проводиться государствен- ным органом (городским или региональным) – управлением строительного надзора и экспертизы.
В соответствии со Сводом правил СП 48.13330.2011 «Организация строительства» застройщик должен информировать органы, уполномоченные осуществлять государственный строительный надзор, о начале и завершении строительства, возникновении аварийных случаев, взаимодействовать с ними в процессе осу- ществления строительства, а также при завершении строительно-монтажных работ. При этом в процессе проверки строительного объекта участвуют представитель строительного контроля заказчика, ответствен- ный за производство работ на объекте со стороны подрядчика, ответственный за соответствие объекта тре- бованиям проектной документации и качество проведения работ [4].
Надзор предполагает действие государственных организаций, а функции технадзора заказчика или не- зависимого технадзора теперь отнесены к строительному контролю. «Строительный контроль» – более ши- рокое понятие, чем «надзор». Строительный контроль – это комплекс мероприятий по поддержке надлежа- щего качества строительства, выполняемых в процессе строительства [10].
Поскольку законодательно не установлено четких задач, полномочий различных надзорных органов, в процедуре осуществления самого контроля и надзора отсутствует четкий регламент. Для органа строитель- ного надзора важна четкая организация работ, квалифицированный, инициативный персонал, налаженная система обмена информацией. Также отсутствуют требования к фирмам, осуществляющим строительный контроль, единственным условием, предъявляемым к фирмам, является то, что они должны быть членами
СРО. Некоторые требования прописываются в тендерной документации, по которым выбираются фирмы для осуществления контроля, но это не нормативные документы [10].
Данный процесс контроля предполагает, что предписание может быть выдано как застройщику, так и ге- неральному подрядчику в зависимости от того, кто несет ответственность за допущенное нарушение.
Проверки при ведении строительства осуществляются должностным лицом в соответствии с утвержден- ной программой, которая может быть привязана к ответственным этапам производства работ. Количество