Файл: Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б.pdf

83
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. НКО как поставщики социальных услуг...
НКО КАК ПОСТАВЩИКИ СОЦИАЛЬНЫХ
УСЛУГ: ВЕРИФИКАЦИЯ СЛАБЫХ СТОРОН
1
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б.
2
А ннотация
Внедрение инновационного для России подхода к организации рынка соци-
альных услуг за бюджетный счет с участием негосударственных поставщиков
теоретически обосновано в рамках концепций становления смешанных систем
производства общественных благ. Ключевым компонентом обоснования явля-
ется демонстрация сравнительных преимуществ некоммерческих организаций
в роли поставщиков социальных услуг в сопоставлении с выполнением аналогич-
ных функций государственными учреждениями или коммерческими организация-
ми. Однако более точной оценка перспектив российских НКО на формирующем-
ся рынке поставщиков социальных услуг за бюджетный счет будет, несомненно,
при учете данных анализа сравнительных недостатков НКО, фокусирующихся
на данной деятельности. Цель статьи состоит в изучении институционально
обусловленных слабостей российских некоммерческих поставщиков социальных
услуг за бюджетный счет. Начав с рассмотрения наиболее существенных сравни-
тельных недостатков, обусловленных спецификой финансово-экономической базы
НКО, авторы проводят верификацию положения о присущей НКО недостаточно-
сти уровня профессионализма при оказании социальных услуг и формулируют ряд
рекомендаций относительно того, каким образом государство и некоммерческий
сектор могли бы компенсировать институциональные слабости НКО в интересах
использования инновационного потенциала НКО в решении задач социальной по-
литики. Для тестирования на российском материале ряда теоретических поло-
жений, выработанных при анализе зарубежного опыта участия НКО в предостав-
1
Статья подготовлена в рамках проекта «Комплексный анализ факторов эффективности сотрудни- чества НКО и государства в сфере оказания социальных услуг», реализованного в Центре исследова- ний гражданского общества и некоммерческого сектора при поддержке Программы фундаменталь- ных исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
2
Мерсиянова Ирина Владимировна – кандидат социологических наук, директор Центра иссле- дований гражданского общества и некоммерческого сектора Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», заведующая кафедрой экономики и управления в негосу- дарственных некоммерческих организациях факультета социальных наук НИУ ВШЭ. Адрес: Нацио- нальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». 101000, Москва, ул. Мясниц- кая, д. 20. E-mail: imersianova@hse.ru
Беневоленский Владимир Борисович – кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник
Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ. Адрес: Нацио- нальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». 101000, Москва, ул. Мясниц- кая, д. 20. E-mail: vbenevolenski@hse.ru

84
Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2
лении социальных услуг, используются эмпирические данные, собранные Центром
исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ в рам-
ках мониторинга состояния гражданского общества при поддержке Программы
фундаментальных исследований НИУ ВШЭ.
Ключевые слова: межсекторное партнерство; некоммерческие организации; некоммерческий сектор; НКО; СОНКО; социальная политика; социальные услуги; социально ориентированные НКО.
Введение
Актуальный вектор развития российской нормативно-правовой базы, регулирующей оказание социальных услуг населению, формируется в усло- виях существенной заинтересованности высшего политического руковод- ства страны в использовании потенциала НКО для повышения качества социальной сферы
3
. Исполняя поручения Президента, федеральные и реги- ональные органы власти в последнее время весьма активно работают над созданием условий подключения некоммерческого сектора к решению за- дач социальной политики
4
Инновационный для России подход к реструктуризации системы соци- ального обслуживания населения с участием негосударственных поставщи- ков услуг за бюджетный счет имеет теоретическое обоснование, разрабо- танное в общественной науке в рамках концепций становления смешанных систем производства общественных благ. Данные концепции, прежде все- го теория «непрямого государственного управления» (New Governance
Th eory), убедительно обосновывают необходимость межсекторного пар- тнерства ответственных за социальную сферу органов власти с НКО для эффективного социального обслуживания населения на современном этапе развития социально ориентированных государств с рыночной экономикой
(см., например: Salamon, 1987; 1985; Salamon & Toepler, 2015). Ключевым компонентом обоснования является демонстрация сравнительных преиму- ществ некоммерческих организаций в роли поставщиков социальных услуг в сопоставлении с выполнением аналогичных функций государственными учреждениями или коммерческими организациями. Эмпирические данные, доступные по представительной группе зарубежных стран, подтверждают,
3
Послание Президента Федеральному Собранию. 1 декабря 2016 г. (http://www.kremlin.ru/events/
president/news/53379).
4
Обзор ключевых нормативно-правовых нововведений 2016 г. см.: Мерсиянова И.В., Беневолен- ский В.Б. (2016). Преимущества НКО как поставщиков социальных услуг: апробация в российских ус- ловиях // Вопросы государственного и муниципального управления. № 4, 2016. С. 7–26. В январе 2017 г. вступил в силу Федеральный закон от 19.12.2016 N 449-ФЗ «О внесении изменений в статью 31–1 Фе- дерального закона “О некоммерческих организациях”», устанавливающий минимальный двухлетний срок, на который должны выделяться бюджетные субсидии НКО – исполнителям общественно полез- ных услуг (до принятия этого закона обычный срок получения поддержки от государства составлял не более одного года); принято Постановление Правительства РФ N 89 от 26.01.2017, утверждающее разработанный Минюстом порядок вхождения СОНКО в государственный реестр исполнителей обще- ственно полезных услуг, что дает право на приоритетное получение государственной поддержки.

85
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. НКО как поставщики социальных услуг...
что институционально присущие НКО преимущества в роли поставщиков социальных услуг являлись существенным фактором мотивации государств этих стран к активному формированию смешанных систем производства общественных благ.
Апробация на российской эмпирической базе некоторых положений теории, касающихся сравнительных преимуществ НКО в роли постав- щиков социальных услуг, выполнена в работе Мерсияновой и Беневолен- ского (Мерсиянова, Беневоленский, 2016). Исследование демонстрирует, что преимущества НКО по сравнению с государственными и коммерче- скими поставщиками социальных услуг, выделенные в свете теории меж- секторного партнерства и зарубежного опыта, в значительной мере при- сущи и российским НКО.
Вместе с тем более точно оценить перспективы российских НКО на фор- мирующемся рынке поставщиков социальных услуг за бюджетный счет нельзя без учета ряда проблем, в числе которых прежде всего необходимо обратить внимание на ряд сравнительных недостатков, слабых сторон НКО, занимающихся данной деятельностью.
Свое изучение институциональных слабостей российских некоммер- ческих поставщиков социальных услуг за бюджетный счет мы основыва- ем на теории «непрямого государственного управления» (New Governance
Th eory), а также сопоставительном анализе зарубежной и российской прак- тики межсекторного партнерства в социальной сфере. Нами выделены и далее будут представлены наиболее существенные сравнительные недо- статки – институциональные слабости НКО, обусловленные спецификой финансово-экономической базы и уровнем профессионализма в деятельно- сти этой разновидности участников формирующегося в России рынка со- циальных услуг. Мы рассматриваем меры, предпринимаемые в настоящее время профильными ведомствами в целях реализации планов поэтапного расширения доступа НКО к бюджетным средствам, которые выделяются на предоставление социальных услуг населению и для постепенного масшта- бирования деятельности таких организаций и росту их числа, и в заключе- нии формулируем ряд рекомендаций по возможному совершенствованию механизмов государственного управления для вовлечения НКО в оказание социальных услуг.
Сравнительные недостатки, обусловленные спецификой финансово-экономической базы НКО
Зарубежная практика межсекторного партнерства, обобщенная по- следователями теории «непрямого государственного управления», сви- детельствует о том, что для многих НКО, вовлеченных в социальное обслуживание населения, характерна неустойчивость и зачастую недо- статочность собственной финансово-экономической базы. Лишь самые крупные организации, располагающие значительными накопленными целевыми капиталами, имеют безусловно достаточную финансово-эко- номическую базу деятельности. Большинство же малых и средних НКО

86
Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2
в значительной мере опираются на частное филантропическое финан- сирование, которое имеет, как правило, ограниченный по масштабам и по времени характер.
Слабость финансово-экономической базы наблюдается и у большой доли социально ориентированных организаций российского некоммерче- ского сектора. Как показали результаты опроса руководителей НКО
5
, про- веденного Центром исследований гражданского общества и некоммерче- ского сектора в рамках мониторинга состояния гражданского общества, в группе НКО, безусловно считающих себя социально ориентированными, лишь 15% респондентов демонстрируют уверенность в том, что их органи- зации «средств в основном хватает для осуществления всего задуманного», и еще 25% – в том, что «средств хватает для полноценного выполнения задач организации, но многие новые идеи остаются нереализованными из-за не- достатка ресурсов». При этом 11% руководителей этой категории НКО от- мечают: «Чтобы организация не закрылась, приходится отдавать слишком много сил поиску средств, пренебрегая основными задачами». Среди НКО, руководители которых не считают свои организации социально ориентиро- ванными, доля таких ответов составляет лишь 2%.
Некоммерческий статус организаций препятствует их выходу на ры- нок капитала, которым пользуются коммерческие поставщики социальных услуг в случае необходимости пополнения оборотных средств или для ин- вестирования в развитие материально-технической базы деятельности. Го- сударственные учреждения также имеют в данном вопросе преимущества перед НКО, так как их финансовое и имущественное положение обеспечи- вается за счет бюджетов.
Даже в случае регулярной работы по государственным контрактам неустойчивость экономического положения малых и средних некоммер- ческих организаций сохраняется. В России данная практика пока не явля- ется широко распространенной
6
. Тем не менее мы считаем необходимым обратиться к анализу накопленного зарубежного опыта по данному во-
5
Всероссийское обследование НКО проведено в 2015 г. в рамках мониторинга состояния гражданского общества НИУ ВШЭ. Сбор информации осуществлен ООО «MarketUp» методом личного опроса руко- водителей НКО по полуформализованной анкете, разработанной в Центре исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ. Объем выборки составил 850 НКО. Опрос проводил- ся в 33 субъектах РФ по квотной выборке, с использованием репрезентативных квот по организацион- но-правовым формам и годам регистрации НКО. В соответствии с заданными квотами опрашивались руководители организаций, расположенных в городских округах, городских поселениях и иных муни- ципальных образованиях на территории 33 субъектов РФ. Основанием для отбора регионов являлась типология субъектов РФ по трем группам характеристик: по индексу урбанизации, по индикатору раз- витости некоммерческого сектора (в количественном выражении), по индикатору экономического развития субъекта РФ, выраженному в показателе душевого валового регионального продукта (ВРП) к среднему по России. Основой для отбора респондентов являлись реестры некоммерческих органи- заций и общественных объединений в этих субъектах РФ. Отбор проводился механическим способом.
Не более двух третей общего числа респондентов в каждом субъекте РФ были опрошены в его админи- стративном центре (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга).
6
Согласно данным названного выше опроса руководителей НКО, опыт выполнения работ и оказа- ния услуг в рамках заказа на муниципальном уровне имеют лишь 12% НКО, на региональном – 9%, на федеральном уровне – 4%.

87
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. НКО как поставщики социальных услуг...
просу в связи с тем, что по мере реализации положений Закона N 442-ФЗ
«Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федера- ции» именно контрактный механизм финансирования получит все более широкое применение во взаимодействии государства и НКО при финан- сировании социальных услуг.
За рубежом впервые на институциональные слабости НКО в связи с ра- ботой по государственным контрактам было обращено внимание в публи- кации Р. Крамера (Kramer, 1981). Крамер отмечал, что НКО обычно предо- ставляют свои услуги в рамках сотрудничества с государством по ценам, близким или равным себестоимости. В том случае, если государственное финансирование предоставляется в форме контракта на выполнение опре- деленного объема социальных услуг, то при цене, близкой или равной се- бестоимости, любая ошибка в калькуляции затрат приводит к убыткам для
НКО. Р. Крамер утверждал, что такие ошибки в калькуляции у НКО на прак- тике не являются редким случаем.
Зарубежный опыт демонстрирует, что в реальных экономических условиях у некоммерческих организаций при выполнении государствен- ных контрактов возникают и другие проблемы, влияющие на устойчи- вость финансово-экономической базы их деятельности. В частности, это проблема временных лагов. Государственные контракты, как прави- ло, реализуются на условиях возмещения затрат по завершении оказания услуг и предоставления отчетности. Временной лаг между расходами на ведение деятельности и поступлением возмещения способен приве- сти к возникновению кассового разрыва в НКО. НКО может иметь не- сколько источников финансирования, но принципиально эту проблему кассовых разрывов не решает, поскольку типичные условия получения средств некоммерческими организациями предполагают запрет на пере- распределение средств между отдельными проектами. Временные лаги при продлении/возобновлении государственных контрактов превраща- ют для НКО работу по государственным контрактам в существенный фактор нарушения устойчивости их финансового положения, вызывают недостаток оборотных средств, что влечет за собой временную неспо- собность некоммерческой организации оказывать услуги, а также воз- можный отток из нее квалифицированных кадров, и негативно влияет на сложившиеся у организации отношения с собственными поставщи- ками товаров и услуг, поскольку нехватка оборотных средств вынуждает
НКО задерживать платежи по заключенным с поставщиками контрак- там (Smith & Lipsky, 1993; Ascoli & Ranci, 2002; Smith, 2006). Способность компенсировать временную нехватку оборотных средств с помощью кредитов у НКО гораздо ниже, чем у коммерческих поставщиков услуг
(Smith, 2010).
Таким образом, даже при формальном равенстве доступа НКО и ком- мерческих организаций к государственным контрактам на оказание соци- альных услуг НКО фактически оказываются в проигрышном положении, что обусловлено спецификой финансово-экономических условий неком- мерческой общественно полезной деятельности.