Файл: Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б.pdf

88
Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2
Примечательно, что аналогичные проблемы для финансового поло- жения НКО могут возникать даже при работе с государственными гран- тами и иными формами безвозмездной финансовой поддержки. Целевой характер такого финансирования зачастую предполагает запрет на вклю- чение в бюджет проекта общеорганизационных накладных расходов, хотя
НКО несет такие затраты, обеспечивая бухгалтерский учет, подготовку отчетности в соответствии с условиями соглашения о гранте и др. В за- рубежной практике, например в США, данная проблема решается через предоставление права НКО на включение в смету проекта «договорного процента непрямых расходов» (negotiated indirect cost rate agreement –
NICRA), призванного покрыть общеорганизационные накладные расходы
(USAID, 2012). Однако право на достижение таких договоренностей полу- чают только НКО, уже зарекомендовавшие себя в ходе успешного выпол- нения нескольких проектов при поддержке государства. Небольшие НКО или НКО, впервые выигравшие конкурс на получение целевого проект- ного финансирования, не имеют такой возможности. Их финансовое по- ложение, также как и финансовое положение исполнителей государствен- ных контрактов, может пошатнуться из-за неверного расчета стоимости запланированных по проекту мероприятий или задержек при выделении очередного транша гранта.
Таким образом, не все известные механизмы и инструменты, использу- емые государством для финансирования социальных услуг, в равной мере благоприятствуют привлечению НКО на данный рынок. Зарубежный опыт в этом отношении достаточно противоречив. С одной стороны, широкому участию НКО в оказании социальных услуг населению за счет государства способствует сложившаяся в США и странах Европы весьма гибкая система государственного финансирования НКО в социальной сфере, включающая шесть основных механизмов:
– гранты и соглашения о сотрудничестве;
– операционные субсидии;
– контракты;
– возмещение стоимости оказанных услуг, ваучеры;
– государственные кредиты, государственные кредитные гарантии;
– налоговые льготы, освобождение от уплаты налогов.
В составе этих механизмов прямое субсидирование поставщиков услуг
(гранты, прямые контракты, операционные субсидии) в большей степени соответствуют институциональной специфике некоммерческих постав- щиков, обеспечивают благоприятные условия расширения их присутствия на рынке социальных услуг.
С другой стороны, в последние годы за рубежом государство все чаще делает выбор в пользу механизмов, предусматривающих выделение средств потребителям услуг (ваучеры, возмещение стоимости оказанных услуг). Для государства данные механизмы упрощают решение задач контроля качества социальных услуг, так как потребитель наделяется правом выбора поставщика. Вместе с тем на рынках услуг, где приме- няется этот механизм, НКО проигрывают коммерческим поставщикам,

89
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. НКО как поставщики социальных услуг...
не имея сравнимого доступа к заемному капиталу, который необходим для обеспечения финансово-экономической деятельности на условиях возмещения затрат после предоставления услуги. Государственные кре- диты и кредитные гарантии в известной мере способны смягчить нера- венство рыночных условий для НКО и коммерческих поставщиков, но не снимают проблему для значительного числа небольших НКО, едва ли спо- собных воспользоваться данными инструментами (Salamon & Toepler, 2015, pp. 2170–2171).
В российской практике развитие межсекторного партнерства в соци- альной сфере также движется по пути вовлечения НКО на рынок соци- альных услуг за бюджетный счет. Вне зависимости от выбора механизма возмещения государством затрат НКО на оказание услуг (бюджетные суб- сидии или государственный контракт) российские социально ориентиро- ванные некоммерческие организации сталкиваются с проблемами, схожи- ми с теми трудностями, которые известны из зарубежного опыта. Один из основных барьеров, препятствующих расширению участия НКО в со- циальном обслуживании граждан в России, – это низкий уровень тари- фов на социальные услуги, оказываемые НКО за бюджетный счет. Вопрос подробно обсуждался на состоявшейся в декабре 2016 г. IX Всероссий- ской конференции «Межсекторное взаимодействие в социальной сфе- ре», организованной Министерством экономического развития. На не- соответствие тарифов себестоимости услуг НКО обращали внимание как участники конференции – представители некоммерческого сектора, так и участники – представители региональных органов исполнительной власти (РОИВ), ответственные за реализацию мер по повышению досту- па негосударственных организаций к предоставлению населению услуг в сфере социальной защиты за государственный счет. Государственные поставщики социальных услуг работают на основе государственного за- дания, учитывающего как прямые, так и косвенные расходы организации.
Уровни тарифов на социальные услуги, устанавливаемые РОИВ для него- сударственных поставщиков, зачастую сегодня не компенсируют полный круг затрат организации. Заместитель директора Департамента демогра- фической политики и социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты РФ О.А. Соснина подтвердила, что несовершенство действующих методик исчисления тарифов, влекущих за собой чувстви- тельные различия в тарифах для государственных и негосударственных поставщиков услуг, – это «известный вопрос, он постоянно обсуждает- ся»
7
. Определенную работу по снятию типичных барьеров для полноцен- ного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций на рынок социальных услуг проводило в 2016 г. Министерство труда и со-
7
Министерство экономического развития РФ. IX Всероссийская конференция «Межсекторное вза- имодействие в социальной сфере». Москва, 9 декабря 2016 г. Стенограмма заседания секции «Реа- лизация мер по повышению доступа негосударственных организаций к предоставлению населению услуг в сфере социальной защиты за государственный счет» (http://nko.economy.gov.ru/PortalNews/
Read/3247).

90
Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2
циальной защиты РФ совместно с Министерством экономического раз- вития РФ. Промежуточным итогом этой работы стали рекомендации в адрес высших органов исполнительной власти регионов по доработке региональной нормативной базы в целях дальнейшего совершенствова- ния механизмов привлечения НКО к оказанию услуг в сфере социального обслуживания граждан, включающие и предложение при экономическом обосновании и установке тарифов на социальные услуги учитывать спец- ифику деятельности не только государственных, но и негосударственных поставщиков услуг
8
На наш взгляд, свой вклад в решение проблемы уровня тарифов следу- ет внести не только государству, но и социально ориентированным НКО.
Желательно, чтобы некоммерческие поставщики услуг в полной мере ис- пользовали свои конкурентные преимущества, в составе которых важную роль играет способность реализовать свою миссию, привлекая в этих це- лях ресурсы из разных источников, используя труд волонтеров. Наши эм- пирические данные, к сожалению, свидетельствуют о значительных «недо- работках» российских СОНКО в части привлечения финансовых ресурсов из негосударственных источников и труда волонтеров, хотя СОНКО справ- ляются с решением этих задач лучше, чем некоммерческие организации, за- нятые другими видами деятельности.
Фандрайзинг – чаще всего это разработка социальных проектов и пода- ча их на различные конкурсы (частные, государственные, корпоративные), личные встречи с «донорами», персональное обращение за средствами («ли- цом к лицу», «прямой диалог»). По результатам всероссийского опроса ру- ководителей НКО, совсем не используют методы фандрайзинга 36% обсле- дованных СОНКО, при этом среди НКО, руководители которых не считают их социально ориентированными, не используют методы фандрайзинга 60% организаций. Спектр методов фандрайзинга, которые используют российские
СОНКО отражен на рисунке 1.
На фоне относительно высокой фандрайзинговой активности, вы- явленной в ходе наших мониторинговых исследований, заметно, что фан- драйзинг воспринимается в СОНКО как проблема, которой приходится от- давать слишком много сил, пренебрегая основными задачами организации.
Об этом говорит каждый девятый руководитель СОНКО. При этом нельзя сказать, что фандрайзинг организован профессионально: в 47% обследо- ванных СОНКО фандрайзингом занимается руководитель организации; в 18% – все сотрудники понемногу. Специалист по фандрайзингу, работа- ющий в НКО на постоянной основе, имеется только в 5% обследованных
СОНКО; целый фандрайзинговый отдел – лишь в 1%; и еще по 1% НКО име- ют консультанта по фандрайзингу, работающего в НКО по совместитель- ству, и специалиста на условиях аутсорсинга. В 30% СОНКО фандрайзин- гом вообще никто не занимается.
8
Письмо Министерства труда и социальной защиты от 06.09.2016 №12–4/10/П-5566; Протокол виде- оселекторного совещания у первого заместителя Министра труда и социальной защиты А.В. Вовчен- ко № 3/12/8 от 14.11.2016.

91
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. НКО как поставщики социальных услуг...
Рисунок 1

92
Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2
ловозрастная структура добровольческого корпуса в НКО практически не меняется. В среднем в обследованных НКО в общем числе добровольцев доли различных подгрупп распределены следующим образом: женщины –
59%; люди с высшим образованием – 55%; люди в возрасте до 25 лет – 30%; люди старше 60 лет – 24%.
Привлечение безвозмездного труда волонтеров как направление адми- нистративной работы очевидно нуждается в совершенствовании: в большин- стве (59%) обследованных СОНКО организацией работы с добровольцами занимаются руководители, что, впрочем, нельзя расценивать как проявление приоритетного характера этой работы; лишь в 20% обследованных СОНКО это обязанность специального сотрудника; 16% респондентов признались, что в их организации добровольцами занимается «кто придется»; в 1% – никто не занимается; 1% респондентов затруднились ответить на данный вопрос.
В числе конкурентных преимуществ, которыми могли бы воспользоваться в целях оптимизации своих затрат НКО–поставщики социальных услуг, – спо- собность привлекать труд высококвалифицированных волонтеров. СОНКО могут выступать получателями услуг pro bono. Так, согласно результатам на- шего опроса, 56% обследованных СОНКО приходилось быть получателями профессиональных услуг (юридических, бухгалтерских, аудиторских, консал- тинговых по менеджменту и т.д.) от частных лиц и организаций на безвоз- мездной основе. И уровень удовлетворенности полученными услугами очень высок: из 59% СОНКО, воспользовавшихся услугами Pro Bono, 96% остались в той или иной степени довольны, причем полностью довольных оказалась ровно половина. При этом среди СОНКО сохраняется большой спрос на такие услуги. В ходе нашего опроса 43% руководителей СОНКО на вопрос «Нужда- ется или не нуждается Ваша организация в профессиональной (квалифици- рованной) помощи от частных лиц и организаций на безвозмездной основе?» ответили, что «безусловно, нуждается». Доля такого рода ответов среди НКО, не являющихся социально ориентированными, составила лишь 11%.
Проблема временных лагов между расходами на оказание социальных услуг населению и поступлением возмещения от государственных органов также оказывается чувствительной для российских НКО. По данным на- шего опроса, лишь 4% обследованных СОНКО хватает средств на создание финансовых резервов. В этом вопросе российские государственные органы также готовы учесть специфику финансово-экономической базы некоммер- ческих поставщиков социальных услуг. По мнению заместителя Министра труда и социальной защиты РФ Алексея Вовченко, срок, в который возме- щаются расходы негосударственных поставщиков, не должен превышать одного месяца. Он полагает, что установленном в некоторых регионах по- рядок возмещения расходов, при котором НКО вынуждены ожидать ком- пенсации понесенных затрат до шести месяцев, причем это не обусловле- но установленным бюджетным процессом, должен быть пересмотрен
9 9
Минтруд торопит регионы с реализацией мер для доступа некоммерческих организаций на рынок социальных услуг (https://www.asi.org.ru/news/2016/11/16/mintrud-toropit-regiony-s-realizatsiej-mer- dlya-dostupa-nekommercheskih-organizatsij-na-rynok-sotsialnyh-uslug/).