Файл: Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б.pdf

93
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. НКО как поставщики социальных услуг...
В стратегической перспективе со стороны государства возможно принятие и других мер содействия устойчивости финансового положения НКО, уча- ствующих в реализации государственной социальной политики, подобных, например, упомянутому выше законодательному закреплению минималь- ного двухлетнего срока выделения государственной финансовой поддерж- ки СОНКО.
В российской практике обнаруживается и такая известная из зарубеж- ного опыта типичная проблема, возникающая у некоммерческих участников рынка социальных услуг, как отсутствие собственных средств на покрытие расходов, не предусмотренных целевым финансированием деятельности.
В частности, при обследовании сибирских НКО, выполненном АСИ в связи с мониторингом процессов вовлечения НКО в оказание социальных услуг за бюджетный счет, в качестве одной из причин невхождения НКО в реестр поставщиков было упомянуто отсутствие независимых источников дохода для внесения необходимого денежного залога
10
Недостаточный уровень профессионализма
В числе недостатков, институционально присущих некоммерческим организациям, выходящим на рынок социальных услуг за бюджетный счет, зарубежные эксперты обращают внимание на более низкий, по срав- нению с государственными или коммерческими поставщиками, уровень профессиональных навыков.
Приступая к сравнительному анализу кадрового обеспечения НКО в российском контексте, необходимо обратить внимание на проблему, о которой редко пишут за рубежом. Достаточно ли вообще трудовых ре- сурсов в лице постоянных сотрудников в НКО?
С одной стороны, лишь 16% руководителей СОНКО называют нехват- ку специалистов для работы в организации как проблему функциониро- вания их организаций.
Но, с другой стороны, результаты всероссийского опроса населе- ния
11
показывают, что среди россиян не сформировалась положительная установка на занятость в НКО (рис. 2). Лишь 1% опрошенных предпочли бы работать в некоммерческой организации, общественной организации, если бы сейчас устраивались на работу и могли свободно выбирать. Хотя имеется еще 9% опрошенных, кому все равно, где работать, лишь бы хоро- шо платили.
10
Сибирские НКО «на пороге» реестра (https://www.asi.org.ru/article/2016/12/28/sibirskie-nko-na-poroge- reestra/).
11
Всероссийский опрос городского и сельского населения Российской Федерации в режиме личного интервью (face-to-face) по месту жительства респондента. Сбор информации осуществлен в декабре
2016 г. АНО «Левада-центр» по заказу НИУ «Высшая школа экономики» в рамках Программы фун- даментальных исследований НИУ ВШЭ. Для проведения опроса была спроектирована многосту- пенчатая стратифицированная вероятностная выборка, репрезентирующая экономически активное
(от 15 до 72 лет) население РФ, объемом 6000 человек. Опрос населения был проведен в 170 населен- ных пунктах, расположенных в 59 субъектах Федерации, в 8 федеральных округах.

94
Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2
Рисунок 2
Распределение ответов респондентов на вопрос
«Если бы Вы сейчас устраивались на работу и могли свободно
выбирать, то где бы Вы предпочли работать?», %
Источник: Составлен авторами.
В системе понятий теории непрямого государственного управления термином «филантропический дилетантизм» принято обозначать пре- жде всего недостаток управленческих навыков, востребованных при со- вместной с государственными организациями работе по предоставлению социальных услуг, в частности навыков, необходимых при обращении к го- сударственным органам за финансовой поддержкой и при подготовке от- четности (Salamon, 1995; Toepler, 2010). Вместе с тем зарубежные эксперты отмечают и проблемы, касающиеся недостаточной профессиональной под- готовки волонтеров, труд которых широко используется НКО при оказа- нии социальных услуг. Государство стремится обеспечить контроль за рас- ходованием бюджетных средств, предотвратить возможные негативные последствия «филантропического дилетантизма» для получателей соци- альных услуг посредством внедрения стандартов качества услуг и систем
сертификации поставщиков. В результате в зарубежной практике в ка- честве условия доступа к бюджетному финансированию на рынке соци- альных услуг государственные органы нередко устанавливают стандарты качества услуг и требования по сертификации организаций-поставщиков
На государственной службе, в органах федеральной, муници- пальной власти, в государственном, муниципальном учреждении
В государственных учреждениях образования, здравоохранения, социального обеспечения, научных учреждениях и т.п.
На частном предприятии, в частной компании
На иностранном предприятии, на совместном предприятии
Иметь собственный бизнес, заниматься индивидуальной трудовой деятельностью
В некоммерческой организации, общественной организации
За рубежом
Другое
Затрудняюсь ответить
Все равно, лишь бы хорошо платили
0 5
10 15 20 25 30 35
30
14
15
6
20
1
3
1
2
9

95
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. НКО как поставщики социальных услуг...
и их персонала на таком уровне, достичь которого небольшим и средним
НКО оказывается трудно (Toepler, 2010, p. 322; Salamon & Toepler, 2015, p. 2070). Рост объема отчетности, необходимой для участия НКО в работе на рынке социальных услуг за бюджетный счет, создает трудности для не- коммерческих поставщиков даже в такой стране, как Нидерланды, где во- влеченность НКО в оказание подобных услуг традиционно исключительно высока (Brandsen & Pape, 2015, р. 2278).
Вместе с тем следует отметить, что анализ зарубежного опыта, про- веденный недавно в Международной лаборатории Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, не свиде- тельствует о том, что наличие систем сертификации поставщиков и в целом требования к уровню профессиональных навыков и уровню отчетности воздвигают запретительно высокие барьеры для входа НКО на рынок соци- альных услуг за бюджетный счет (Archambault, 2015; Brandsen & Pape, 2015).
Тем не менее в ряде стран, например в Нидерландах, регулирование уровня профессионализма НКО, оказывающих социальные услуги за бюджетный счет, похоже, достигло пределов, за которыми польза этих мер для конечных благополучателей и самих государственных органов, ответственных за обе- спечение населения социальными услугами, представляется сомнительной
(Brandsen & Pape, 2015, р. 2278). По мере роста вовлеченности в межсек- торное партнерство профессионализм деятельности НКО как в части управленческих навыков, так и в части подготовки волонтеров повышает- ся, в том числе за счет работы ресурсных центров, специализирующихся на образовательной поддержке НКО.
Зарубежный опыт демонстрирует ряд противоречивых последствий по- вышения профессионального уровня НКО, вовлеченных в предоставление финансируемых государством социальных услуг. Решение задач по соблю- дению условий, позволяющих успешно отрабатывать выделенное государ- ственное финансирование, нередко лишает НКО тех преимуществ, которые дает «близость» к нуждам и чаяниям благополучателей. Высшие коллегиаль- ные органы управления, ответственные за формулирование стратегий дея- тельности в НКО с высокой долей финансирования из государственных ис- точников, как правило, фокусируются на контроле за соблюдением условий использования выделенных государством средств. Коллегиальные органы управления НКО, не имеющих значительного государственного финанси- рования, представляют более широкий круг общественных интересов, обе- спечивают более тесную связь некоммерческой организации с местными сообществами, с разнообразными партнерскими организациями, способны более эффективно содействовать фандрайзингу из негосударственных ис- точников и др. (Smith & Lipsky, 1993; Toepler, 2010; Salamon & Toepler, 2015).
Возникает противоречивая картина, когда выполнение условий получения государственных средств в части управленческого профессионализма осла- бляет внутренне присущие НКО сравнительные преимущества в части ин- новационного решения социальных проблем.
«Разгосударствление» сферы социальных услуг, оказываемых населе- нию за бюджетный счет, становление рынка таких услуг с участием него-

96
Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2
сударственных поставщиков в нашей стране проходят в настоящее время лишь начальную стадию. Закон 442-ФЗ, установивший формальное равен- ство поставщиков разных форм собственности, действует всего два года.
Поэтому мы пока не располагаем достаточной информационной базой, по- зволяющей провести убедительное эмпирическое исследование, сопостав- ляющее профессиональный уровень оказания услуг организациями раз- личных форм собственности.
Проблематика различий в уровне профессионализма в настоящий мо- мент звучит прежде всего в контексте условий вхождения негосударствен- ных организаций в региональные государственные реестры поставщиков социальных услуг. Вхождение в реестр поставщиков услуг дает организации ряд существенных прав, льгот и возможностей, в том числе налоговые льго- ты и компенсации за социальные услуги, оказываемые гражданам в рамках индивидуальных программ.
На практике вхождение в реестр является необходимым условием до- ступа организации к государственному финансированию при социальном обслуживании населения в соответствии с Законом 442-ФЗ. Вхождение в реестр поставщиков социальных услуг можно рассматривать как россий- ский вариант системы их государственной сертификации. Соответствен- но, необходимо обратить внимание на два аспекта: во-первых, требования к уровню административного профессионализма, во-вторых, требования к уровню профессиональной подготовки персонала, оказывающего услуги благополучателям.
Требования к уровню административного профессионализма. По имею- щейся информации, собранной по каналам Минтруда РФ, Общероссийско- го народного фронта, а также Агентства социальной информации, занима- ющихся мониторингом ситуации с доступом НКО к оказанию социальных услуг населению за бюджетный счет, установленные требования к докумен- тальному оформлению входа в реестр поставщиков в большинстве реги- онов предполагают уровень административного профессионализма, кото- рым НКО чаще всего не располагают.
Не менее сложным с административной точки зрения представляется многим НКО выполнение условий участия в конкурсах на получение госу- дарственных контрактов на социальное обслуживание граждан
12
. Учитывая зарубежный опыт, свидетельствующий о распространенном недостатке
НКО – нехватке управленческих навыков, необходимых для совместной с государственными организациями работы, – не следует, вероятно, рассма- тривать проблемы вхождения в реестр лишь как проявление бюрократизма государственных органов, воздвижение административных барьеров для
НКО–поставщиков услуг.
12
Эксперты ОНФ: Господдержка социально ориентированных НКО на оказание услуг остается труднодоступной и неравномерной (http://onf.ru/2016/12/09/eksperty-onf-gospodderzhka-socialno- orientirovannyh-nko-na-okazanie-uslug-ostaetsya/); Минтруд России подсчитал количество НКО–
поставщиков социальных услуг (https://www.asi.org.ru/news/2015/07/24/mintrud-rossii-podschital- kolichestvo-nko-postavshhikov-sotsialnyh-uslug/).

97
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. НКО как поставщики социальных услуг...
Нельзя не учитывать фактора новизны установленных администра- тивных процедур, внедряемых инновационных методов управления предо- ставлением социальных услуг за государственный счет для всех участников процесса, а также то обстоятельство, что контрактный механизм государ- ственного финансирования во всех странах более сложен с точки зрения административных процедур, чем, например, грантовое финансирование
(т.е. выделение бюджетных субсидий) проектов НКО. Вполне естественно, что контрактный механизм финансирования деятельности по оказанию со- циальных услуг за бюджетный счет требует и более высокого уровня управ- ленческого профессионализма организаций-исполнителей.
И все же число НКО, сумевших войти в реестр, увеличивается. Есть регио- ны, где механизм работает достаточно эффективно
13
. Так, например, опыт Перм- ского края по оказанию социальных услуг негосударственными организация- ми официально рекомендован Минтрудом для изучения в других регионах
14
Требования к уровню профессиональных навыков персонала, оказываю-
щего услуги благополучателям. В разных регионах выставляют разные требо- вания к уровню профессиональной подготовки персонала НКО, непосред- ственно оказывающего услуги благополучателям. Нередко эти требования являются чрезмерно формальными, завышенными, не учитывающими ин- ституциональную специфику деятельности НКО, широко использующих в своей деятельности труд добровольцев, т.е. персонала, не входящего в по- стоянный штат организации. В зарубежной практике, как мы упоминали выше, требования к уровню профессиональных навыков и уровню отчетно- сти не воздвигают запретительно высокие барьеры для входа НКО на рынок социальных услуг за бюджетный счет. Напротив, государство заинтересо- вано в максимальном использовании способности НКО вовлекать в соци- ально полезную деятельность добровольцев, работающих на безвозмездной основе, вне штатного расписания организации.
Как правило, стремление выполнить социальную миссию организации, фокусировка на нуждах благополучателей и отсутствие мотива извлечения прибыли при ведении социально ориентированной деятельности оказыва- ются за рубежом достаточно эффективными факторами, обеспечивающи- ми надлежащий уровень профессионализма при оказании социальных ус- луг НКО. В нашей стране на федеральном уровне осознается необходимость решить проблему завышения требований к уровню профессионализма пер- сонала, оказывающего социальные услуги, и предотвратить превращение квалификационных требований в бюрократический барьер на пути доступа
НКО на рынок социальных услуг. В частности, рекомендация региональным органам исполнительной власти не устанавливать дополнительных требо- ваний к штатному расписанию поставщика социальных услуг вошла в па- кет рекомендаций Минтруда
15
. Предполагается, что статья 195.3 Трудово-
13
Сибирские НКО «на пороге» реестра (https://www.asi.org.ru/article/2016/12/28/sibirskie-nko-na-poroge- reestra/).
14
Письмо Министерства труда и социальной защиты от 02.06.2016 N12-0/10/П-3392.
15
Письмо Министерства труда и социальной защиты от 06.09.2016 N12-4/10/П-5566

98
Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2
го кодекса Российской Федерации, обязывающая работодателя обеспечить профессиональные стандарты в части требований к квалификации, необхо- димой работнику для выполнения определенной трудовой функции, а так- же предусмотренные по 442-ФЗ государственный и общественный кон- троль за деятельностью поставщиков социальных услуг и осуществление независимой оценки качества оказания социальных услуг могут обеспечить государственные гарантии оказания социальной услуги людьми с надлежа- щим уровнем квалификации. Тем не менее в «Правилах принятия решения о признании социально ориентированной некоммерческой организации исполнителем общественно полезных услуг»
16
отсутствие у персонала НКО, непосредственно задействованного в оказании услуги, профессионального образования и опыта работы в соответствующей сфере причислено к осно- ваниям для отказа в выдаче положительного заключения и включения НКО в реестр поставщиков.
Заключение
Сравнительное исследование зарубежного опыта и российской прак- тики, сфокусированное на институционально обусловленных недостатках
НКО в роли поставщиков социальных услуг, представленное выше, свиде- тельствует о том, что развитие смешанных систем производства обществен- ных благ происходит под влиянием разнонаправленных факторов, способ- ных как ускорить, так и замедлить процесс вовлечения НКО в оказание услуг в социальной сфере.
В интересах полноты рассмотрения вопроса упомянем кратко еще две известные из зарубежной практики межсекторного партнерства раз- новидности недостатков, институционально присущих НКО, которые создают трудности для государственных органов, ответственных за мас- штабирование деятельности некоммерческих поставщиков при оказании социальных услуг за государственный счет. На наш взгляд, эти недостатки обусловлены спецификой исторического и культурного пути становления некоммерческого сектора в странах Запада и едва ли присущи российским реалиям.
Во-первых, зарубежные эксперты отмечают склонность НКО, особен- но небольших, фокусироваться на работе на определенной территории, например в одном муниципальном образовании, обслуживать сравни- тельно узкий контингент нуждающихся в поддержке «клиентов». Для го- сударственных органов, заинтересованных в сотрудничестве с НКО при оказании социальных услуг, данная институциональная особенность соз- дает проблемы при решении задач равномерного регионального обеспече- ния гарантированными государством социальными услугами в партнер- стве с НКО.
16
«Правила принятия решения о признании социально ориентированной некоммерческой органи- зации исполнителем общественно полезных услуг». Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 января 2017 г., N 89, п. 7 б).