Файл: Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б.pdf

99
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. НКО как поставщики социальных услуг...
Во-вторых, масштабированию деятельности НКО по оказанию соци- альных услуг за государственный счет препятствует «филантропический патернализм». В зарубежной практике под «филантропическим патерна- лизмом» понимается эмпирически наблюдаемая склонность ряда НКО (на- пример, аффилированных с той или иной религиозной конфессией) рас- сматривать оказываемую социальную поддержку как особую привилегию, предоставляемую нуждающемуся в ней человеку. При оказании финанси- руемых государством социальных услуг такой подход является неприемле- мым. Государство законодательно устанавливает право на равный доступ к услуге, оказываемой при его поддержке, что означает невозможность до- ступа к государственному финансированию для организаций, придержива- ющихся «филантропического патернализма» (Salamon, 1987; 1995; Toepler,
2010; Salamon & Toepler, 2015).
В России при рассмотрении перспектив расширения участия неком- мерческих поставщиков социальных услуг, с точки зрения их сравнитель- ных преимуществ и недостатков, сегодня приходится обращать внимание и на макроконтекст происходящих изменений.
За рубежом среда для реализации субъектной роли НКО как постав- щиков социальных услуг формировалась в течение гораздо более длитель- ного периода времени, освоение различных механизмов межсекторного сотрудничества, в том числе и технологий контрактного финансирования социальных услуг, шло постепенно, путем накопления опыта взаимодей- ствия как «сверху», так и «снизу». У нас же новые институты создаются
«сверху» в ускоренном режиме, хотя и при наличии у российских НКО не- которого опыта решения социальных проблем. Кроме того, в нашей стране процесс поиска оптимальных решений сопровождается дополнительны- ми трудностями: со стороны государственных органов на местах возни- кают опасения в профессиональной готовности некоммерческого секто- ра заполнить на должном уровне предписанную «сверху» нишу на рынке социальных услуг, со стороны некоммерческого сообщества – опасения в том, что государство намерено «избавиться от социалки в самом широ- ком смысле этого емкого понятия» или же проводя «разгосударствление» социальной сферы простой перерегистрацией бюджетных организаций в НКО (см., например, Коммерсант: 06.02.2017). Как представляется, ра- циональное преодоление трудностей освоения новых институтов в со- циальной сфере могло бы лежать в плоскости большего учета специфики и накопленных возможностей регионов, в дополнительной интенсифика- ции работы площадок диалога между органами власти и некоммерческим сектором.
Нормативная база для экономического обоснования и установки та- рифов на социальные услуги может учитывать специфику финансово-эко- номического обеспечения деятельности негосударственных поставщиков услуг, обеспечивать для НКО покрытие реальных издержек на оказание услуг по заказу государства. Также необходимо устранять барьеры на пути входа НКО на рынок социального обслуживания, обусловленные времен- ными лагами при расчетах за оказанные услуги.

100
Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2
На федеральном уровне вполне справедливо расценивается как еще один барьер, требующий устранения, установление в регионах излишних формальных требований к уровню квалификации персонала НКО, задей- ствованного непосредственно в оказании услуги конечному благополуча- телю. Это очевидное препятствие на пути реализации потенциала НКО по вовлечению волонтеров в социальное обслуживание населения.
В то же время проблему преодоления «филантропического дилетан- тизма» в части управленческих навыков, необходимых для успешной рабо- ты с государственным финансированием, российскому некоммерческому сектору решать придется, прилагая усилия к повышению квалификации соответствующего персонала НКО. Зарубежная практика убедительно подтверждает, что в вопросе о надлежащем уровне профессионализма ад- министративной работы с бюджетными средствами государственные ор- ганы не могут идти на уступки, а соответствующие требования обязатель- но едины для поставщиков услуг независимо от организационно-правовой формы. Требуются существенные собственные усилия некоммерческого сектора по повышению уровня управленческого профессионализма, ко- торые государство, впрочем, может поддержать, выделяя средства на про- граммы повышения квалификации и на развитие в секторе ресурсных центров, оказывающих НКО информационную, консультационную и об- разовательную поддержку в решении управленческих вопросов.
Вместе с тем меры по содействию поэтапному расширению доступа НКО к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, не должны фокусироваться исключительно на устранении барье- ров для НКО, возникающих в рамках использования одного лишь контракт- ного механизма финансирования. Проведенное исследование зарубежного опыта свидетельствует о необходимости задействования и других известных механизмов государственного финансирования деятельности НКО с тем, чтобы в полной мере воспользоваться инновационным потенциалом неком- мерческого сектора в социальной сфере. Прямое субсидирование поставщи- ков услуг (бюджетные гранты и/или субсидии, прямые контракты, операци- онные субсидии) максимально соответствует институциональной специфике некоммерческих поставщиков, обеспечивают благоприятные условия расши- рения их присутствия на рынке социальных услуг. Именно эти механизмы государственного финансирования позволяют использовать инновационный потенциал небольших некоммерческих организаций, способных наиболее эффективно решать задачи повышения доступности и вариативности соци- альных услуг. Достижение успеха в повышении эффективности социальной сферы на основе межсекторного партнерства требует от государства не упу- скать из виду обеспечение сбалансированности, вариативности состава ин- струментов партнерского взаимодействия с некоммерческим сектором при решении социальных проблем, тем более с учетом их значительного и регио- нального многообразия в России.
Завершая наш сравнительный анализ, отметим, что эмпирически на- блюдаемое распространение межсекторного партнерства государства и не- коммерческого сектора в социальной сфере, рост вовлеченности некоммер-

101
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. НКО как поставщики социальных услуг...
ческих организаций в оказание социальных услуг за счет государства как за рубежом, так и в России, позволяют предположить, что в целом срав- нительные преимущества НКО–поставщиков социальных услуг переве- шивают свойственные этим организациям недостатки, а вовлечение НКО в оказание социальных услуг является «естественным полезным путем по- вышения эффективности государства», в том числе потому, что транзак- ционные издержки увеличения объема производства общественных благ путем развития сети государственных учреждений для самого государства оказываются выше, чем расходы на меры по мобилизации инициативы не- коммерческого сектора (Salamon&Toepler, 2015, pp. 2155, 2162–2163).
ЛИТЕРАТУРА
1.
Коммерсант (06.02.2017). Лакомое бремя. «Огонек» разобрался, кто в будущем будет оказывать соцуслуги гражданам. – URL: http://kommersant.ru/doc/3205839 (дата об- ращения: 27.04.2017).
2.
Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. Преимущества НКО как поставщиков соци- альных услуг: апробация в российских условиях // Вопросы государственного и му- ниципального управления. – 2016. – № 4. – С. 7–26.
3.
Archambault Е. France: A Late-Comer to Government-Nonprofi t Partnership. Voluntas:
International Journal of Voluntary and Nonprofi t Organizations. December 2015. Vol. 26.
N. 6. P. 2283–2310.
4.
Ascoli U., Ranci C. Dilemmas of the Welfare Mix: Th e New Structure of Welfare in an Era of Privatization. New York: Springer. 2002.
5.
Brandsen T., Oude Vrielink M., Schillemans T., Van Hout E. Nonprofi t Organisations, De- mocratisation and New Forms of Accountability: A Preliminary Evaluation. In A. Ball &
S.P. Osborne (Eds.), Social Accounting and Public Management London: Routledge. 2011.
P. 90–102.
6.
Brandsen T., Pape U. Barriers and Opportunities of Th ird Sector Development in the Neth- erlands, National Report–Th e Netherlands. TSI Working Paper Series. 2015.
7.
Kramer R.M. Voluntary Agencies in the Welfare State. Berkeley, CA: University of Califor- nia Press. 1981.
8.
Milward H., Provan K. Governing the Hollow State. Journal of Public Administration Re- search and Th eory. 2000. N. 10. P. 80–359.
9.
Salamon L.M. Of Market Failure, Voluntary Failure and Th ird Party Government: Th e Th e- ory of Government-Nonprofi t Relations in the Modern Welfare State. Journal of Voluntary
Action Research. 1987. N. 16. P. 29–49.

102
Public Administration Issues. 2017. No. 2 10. Salamon L.M. Partners in Public Service: Government-Nonprofi t Relations in the Modern
Welfare State. Baltimore: Johns Hopkins University Press. 1995.
11. Salamon L.M., Toepler S. Government–Nonprofi t Cooperation: Anomaly or Necessity?
Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofi t Organizations. December
2015. Vol. 26. N. 6. P. 2155–2177.
12. Smith S. Managing the Challenges of Government Contracts. In David Renz and Associ- ates, Th e Jossey-Bass Handbook of Nonprofi t Leadership and Management. San Francisco:
Jossey-Bass, 2010. P. 553–579.
13. Smith S.R., Lipsky M. Nonprofi ts for Hire. Cambridge: Harvard University Press. 1993.
14. Smith S.R. Managing the Challenges of Government Contracts, in Robert Herman (ed.),
Jossey-Bass Handbook of Nonprofi t Leadership and Management, San Francisco, CA: Jos- sey-Bass, 2004. P. 371–90.
15. Smith S.R. Government Financing of Nonprofi t Activity, in Elizabeth T. Boris and C. Eu- gene Steuerle (eds), Nonprofi ts and Government: Collaboration and Confl ict, Washington,
DC: Urban Institute Press, 2006. P. 56–219.
16. USAID. Best Practices Guide for Indirect Costing. USAID, Bureau for Management (M)
Offi ce of Acquisitions and Assistance Template Series. 2012. P. 1–9.
NPOS AS SOCIAL SERVICES PROVIDERS:
ORGANIZATIONAL WEAKNESSES
VERIFICATION

Mersianova Irina V.
PhD in Sociology, Director of the Center for Studies of Civil Society and the Nonprofi t Sector, HSE; Head of the Department for NGO Economy and Management, the Social Science Faculty, HSE.
Address: National Research University Higher School of Economics,
20 Myasnitskaya Str., Moscow 101000, Russian Federation.
E-mail: imesianova@hse.ru
Benevolenski Vladimir B.
PhD in Economics, Lead Research Associate, the Center for Studies of Civil Society and the Nonprofi t Sector, HSE.
Address: National Research University Higher School of Economics,
20 Myasnitskaya Str., Moscow 101000, Russian Federation.
E-mail: vbenevolenski@hse.ru
Abstract
Reorganizing the social services market to allow for its access non-state providers is a major innovation in Russia. Welfare mix concepts give a theoretical justifi cation to this innovation. Th e key element of justifi cation is the demonstration of advantages

103
Mersianova, I.V.
& Benevolenski, V.B. NPOs as Social Services Providers...
NPOs have as services providers compared to state-owned or private organizations ful- fi lling similar functions. However, a more careful assessment of the outlook of Russian
NPOs on the emerging social services market requires an analysis of their comparative disadvantages as well. Th is paper aims at investigating organizational weaknesses of Rus- sian nonprofi t providers of social services funded by the state drawing on foreign and
Russian experience of practices in cross-sectoral cooperation. Th e paper fi rst addresses some key comparative disadvantages rooted in the economic and fi nancial foundations of NPOs. Th e authors then investigate weaknesses related to the level of professionalism in social services delivery by NPOs to suggest some recommendations on measures the government and the nonprofi t sector respectively could contempl ate to compensate for
NPOs’ comparative disadvantages, so that the potential capacity of NPOs to generate innovative solutions is best utilized in the interests of a more effi cient social policy. For the verifi cation of theory and for international comparisons of practices of cross-sectoral cooperation Russian sociological data gathered in the course of a long-term NRU HSE project on Monitoring Russian Civil Society are used.
Keywords: cross-sectoral partnership; NGO; nonprofi t organizations; nonprofi t sector; Russia; social policy; SONPO; socially oriented NPO.
Citation: Mersianova, I.V. & Benevolenski, V.B. (2017). NKO kak postavshchiki sotsial’nykh uslug: verifi katsiya slabyhh storon [NPOs as Social Services Providers: Organiza- tional Weaknesses Verifying]. Public Administration Issues, no 2, pp. 83–104 (in Russian).
REFERENCES
1.
Archambault, Е. (2015). France: A Late-Comer to Government-Nonprofi t Partnership.
Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofi t Organizations, December 2015, vol. 26, no 6, pp. 2283–2310.
2.
Ascoli, U. & Ranci, C. (2002). Dilemmas of the Welfare Mix: Th
e New Structure of Welfare
in an Era of Privatization. New York: Springer.
3.
Brandsen, T., Oude Vrielink, M., Schillemans, T., & Van Hout, E. (2011). Nonprofi t or- ganisations, democratisation and new forms of accountability: A preliminary evaluation.
In: A. Ball and S.P. Osborne (eds.) Social Accounting and Public Management. London:
Routledge, pp. 90–102.
4.
Brandsen, T., & Pape, U. (2015). Barriers and Opportunities of Th ird Sector Development in the Netherlands, National Report -Th e Netherlands. TSI working paper series.
5.
Kommersant (06.02.2017). Lakomoe bremiya. «Ogonek» razobralsya, kto v budushchem bu- det okazyvat’ sotsuslugi grazhdanam [Sweet Burden. “Ogonek” Magazine Looked Into Who
Will in Future Serve the Citizens]. Available: http://kommersant.ru/doc/3205839 (Accessed:
27 April, 2017).
6.
Kramer, R.M. (1981). Voluntary Agencies in the Welfare State. Berkeley, CA: University of Cali- fornia Press.
7.
Mersianova, I.V. & Benevolenski, V.B. (2016). Preimushchestva NKO kak postavshchikov sotsial’nykh uslug: aprobatsiya v rossiyskikh usloviyakh [The Comparative Advantages of NPOs as Social Welfare Services Providers: an Examination in the Russian Context]. Pub-
lic Administration Issues, no 4, pp. 7–26 (in Russian).

104
Public Administration Issues. 2017. No. 2 8.
Milward, H. & Provan, K. (2000). Governing the Hollow State. Journal of Public Administra-
tion Research and Th
eory, no 10, pp. 359–80.
9.
Salamon, L.M. (1987). Of Market Failure, Voluntary Failure and Th ird Party Government:
Th e Th eory of Government-Nonprofi t Relations in the Modern Welfare State. Journal of Vol-
untary Action Research, no 16, pp. 29–49.
10. Salamon, L.M. (1995). Partners in Public Service: Government-Nonprofi t Relations in the Mod-
ern Welfare State. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
11. Salamon, L.M. & Toepler S. (2015). Government–Nonprofi t Cooperation: Anomaly or Ne- cessity? Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofi t Organizations,vol. 26, no 6, pp. 2155–2177.
12. Smith, S.R. & Lipsky, M. (1993). Nonprofi ts for Hire. Cambridge: Harvard University Press.
13. Smith, S. R. (2004). Managing the Challenges of Government Contracts. In: R. Herman (ed.).
Jossey-Bass Handbook of Nonprofi t Leadership and Management. San Francisco, CA: Jossey-
Bass, pp. 371–90.
14. Smith, S. R. (2006). Government fi nancing of nonprofi t activity. In: E.T. Boris and C. E.Steuerle
(eds.). Nonprofi ts and Government: Collaboration and Confl ict. Washington, DC: Urban Insti- tute Press, pp. 219–56.
15. Smith, S. (2010). Managing the Challenges of Government Contracts. In: D. Renz and
R.D. Herman (eds). The Jossey-Bass Handbook of Nonprofit Leadership and Management.
San Francisco: Jossey-Bass, pp. 553–579.
16. USAID
(2012).
Best Practices Guide for Indirect Costing. USAID, Bureau for Management (M)
Offi
ce of Acquisitions and Assistance Template Series, pp. 1–9.