Файл: России теоретические и правовые основы.pdf

1

2
Содержание
Введение……………………………………………………………….. 3
Глава 1.
Стратегический подход к развитию муниципального образования в современной
России: теоретические и правовые основы………………………………………………………………..
8 1.1.
Анализ муниципального образования как социально- экономической системы……………………………………………..
8 1.2. Содержание стратегического подхода к планированию развития муниципального образования……………………………………….
25 1.3. Нормативные и правовые основы стратегического планирования развития муниципальных образований……………………………..
35
Глава 2.
Разработка и реализация документов стратегического социально- экономического развития Ямальского района Ямало-Ненецкого автономного округа………………………………………………….
52 2.1.
Структура и этапы разработки стратегических документов развития муниципального образования…………………………….
52 2.2.
Оценка эффективности реализации программ социально- экономического развития Ямальского района Ямало-Ненецкого автономного округа………………………………………………….
68
Заключение ………………………………………………………… 90
Список источников…………………….…………………………..
95
Приложения……………………………………………………….

3
Введение
Актуальность темы исследования. Реформа местного самоуправления, осуществляемая в Российской Федерации в значительной степени, трансформирует роль и статус муниципальных образований в системе социального и экономического развития государства в целом, а также его отдельных регионов. Смещение акцентов государственной политики с позиции развития экономического потенциала территории на уровень муниципалитетов, затрагивает интересы широких слоев населения, повышают роль органов публичной власти муниципального уровня в решении общественных задач.
Разграничение полномочий между органами публичной власти федерального, регионального и муниципального уровня предусматривает смещение ответственности за формирование и реализацию программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, предоставление отдельных видов социальных услуг на органы местного самоуправления. В сложившихся условиях повышается значение создания эффективной системы муниципального управления, которая ориентирована на обеспечение устойчивого развития местного сообщества, и предусматривает создание стабильных социальных и экономических условий развития локальных территорий.
Активное использование в настоящее время на уровне муниципальных образований различных элементов и технологий стратегического планирования и управления, сохраняется необходимость дальнейшего внедрения и усовершенствования инструментов и методик, которые позволяют, в рамках сложившихся направлений реформирования, органично дополнить и усовершенствовать существующую систему муниципального управления.
Научно обоснованные подходы к формированию системы стратегическим управлением развития муниципалитетов позволит органам местного самоуправления, адекватно отвечать на территориальные особенности социальной и экономической политики, реализуемой органами местного

4 самоуправления, достигая при этом эффективных показателей социально- экономического развития в рамках долгосрочных стратегий развития муниципальных образований.
Степень разработанности проблемы. Вопросы общей теории и практики стратегического управления являются предметом пристального изучения как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе.
Существенный вклад в разработку отдельных направлений стратегического управления внесли зарубежные авторы, среди которых выделяются труды Минцберга Г., Портера М., Аакера Д., Акоффа Р., Друкера
П., Каплана Д., Кэмпбэла Д., Мескона М Нивена П., Нортона Р., Стрикленда А.,
Томпсона А., Хьюстона Б.
В исследованиях указанных авторов глубокому и всестороннему анализу подвергнуты вопросы разработки и реализации стратегий организационного развития в современных условиях, определены теоретические подходы и концепции стратегического управления, проведен анализ отдельных элементов стратегий управления и их формирования.
К числу отечественных исследователей, которые раскрывают в своих работах концептуальные проблемы, связанные с формированием системы стратегического управления организацией в современных российских условиях, можно отнести Падилья Сароса Л.Ю
1
., Жихаревича Б.С.
2
, Роя О.М.
3
Вопросы формирования системы местного самоуправления в РФ, изменение правовых, организационных и финансово- экономических основ управления развитием муниципального образования на основе стратегического
1
Падилья Сароса Л.Ю. Методические рекомендации по согласованной подготовке и реализации документов планирования развития муниципальных образований. / Л.Ю. Падилья Сароса (руководитель авторского коллектива), Л.В. Перцов, В.Ю. Прокофьев, Э.К. Трутнев, К.В. Холопик, С.А. Крымов – М.: Институт экономики города, 2010. – 112 с.
2
Муниципальные стратегии: десять лет спустя / под ред. Б.С. Жихаревича. – СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2011. 136 с.
3
Рой О.М. Роль стратегического планирования в развитии муниципальных образований / О.М. Рой //
Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2015. Выпуск 4. С. 71 – 79.

5 подхода отражены в исследованиях Закирова И.Д
4
., Стасишиной Р.А.
5
, Тургель
И. Д.
6
, Шарнина А.В.
7
, Авциновой А.А.
8
, Давыдова Н, Тимофеева О
9
. и других.
Отдельные вопросы оценки комплексного развития и формирования системы критериев применительно к социально-экономическому развитию муниципальных образований получили отражение в работах Городецкого
В.Ф.
10
, Жилкина С.Ф.
11
, Калмыковой Л.Б
12
., Терещенко Н. В.
13
Цыбатова В. А.
14
и других.
Вместе с тем стоит отметить, что целостного, системного представления о стратегическом управлении муниципальным образованием с учетом особенностей развития муниципалитетов в современных российских условиях не сформировалось.
4
Закиров И.Д. Формирование стратегии развития муниципального образования как социально- экономической подсистемы региона / И.Д. Закиров Автореф. дисс. канд. экон. н. - Уфа, 2010.
5
Стасишина Р.А. Совершенствование стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования / Р.А Стасишина // Проблемы современной экономики. - 2010. - № 2. - С.328 -
331.
6
Тургель И.Д., Батишевская В.Б. Стратегическое территориальное планирование как программно-целевой метод управления социально-экономическим развитием региона / И.Д. Тургель, В.Б. Батишевская //
ЧиновникЪ. - 2004. - № 2.
7
Шарнин А. В. Алгоритм формирования стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования / А. В. Шарнин // Вестник кемеровского государственного университета. 2014.
- № 2 (58) - т. 1. - С. 256 – 260.
8
Авцинова А. А. Теоретико-методологические аспекты управления стратегическим развитием муниципальных образований / А. А. Авцинова // № 11 (045), 2012. с. 28 – 35.
9
Давыдова Н., Тимофеева О. Устойчивое развитие города. Вопросы разработки стратегии / Н. Давыдова, О.
Тимофеева // Муниципальная экономика - 2014. - № 4. - С.18 - 23.
10
Городецкий В. Ф. Актуализация системы стратегического планирования региона с учетом требований
Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: тезисы доклада / В. Ф.
Городецкий // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/ Gorodetskiy.pdf. (дата обращения 12.09. 2017).
11
Жилкин С.Ф. Формирование системы стратегического планирования комплексного развития города: научные основы / С.Ф. Жилкин // Вестник СамГУ. - 2016. - № 8(48). - С.60–73.
12
Калмыкова Л.Б. Оценка устойчивого социально-экономического развития региона с использованием коэффициентов эластичности / Л.Б. Калмыкова // Экономика, статистика, информатика. Вестник УМО. –
2013. - № 3. - С. 35-39.
13
Терещенко Н. В. Разработка и реализация стратегических планов социально-экономического развития муниципальных образований / Н. В. Терещенко // режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/razrabotka-i- realizatsiya-strategicheskih-planov-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya-munitsipalnyh-obrazovaniy (дата обращения 10.09. 2017)
14
Цыбатов В. А. Ситуационное прогнозирование и стратегическое планирование социально-экономического развития региона. Инструменты оперативного принятия решений в условиях жестких ограничений и внешних санкций: тезисы доклада / В. А. Цыбатов, М. А. Ходимчук // XIII Общероссийский форум
«Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов».
Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Khodimchuk,Tsibatov.pdf. (дата обращения 12.09.2017)

6
Актуальность теоретического анализа и разработки практических рекомендаций в рамках стратегического подхода к управлению развитием муниципального образования, обусловлена наличием разрыва между концептуальными трактовками стратегического управления и сложившейся практикой их применения органами местного самоуправления в рамках социальных и экономических условий развития конкретных муниципальных образований. Данное обстоятельство определило выбор темы данной магистерской диссертации.
Цель и задачи исследования. Цель магистерской диссертации заключается в рассмотрении стратегического подхода к развитию муниципального образования как наиболее эффективного метода управления сложной социально-экономической системой на примере Ямальского района ЯНАО.
В соответствие с целью были определены следующие задачи исследования:
- провести теоретический анализ отдельных элементов муниципального образования как социально-экономической системы;
- определить и описать содержательные характеристики стратегического подхода к планированию развитием муниципалитета;
- проанализировать нормативно-правовую основу использования стратегического планирования развитием муниципального образования;
- проанализировать структура и содержание этапов разработки стратегических документов развития муниципального образования;
- оценить эффективность реализации программ социально- экономического развития Ямальского района Ямало-Ненецкого автономного округа.
Объект диссертационного исследования - муниципальное образование, рассматриваемая как сложная социально-экономическая система, имеющая общие закономерности своего развития.
Предмет исследования – деятельность органов местного самоуправления по формированию и реализации системы стратегического управления

7 развитием муниципального образования, на примере Ямальского района
ЯНАО.
Теоретической и методологической основой работы стали научные работы зарубежных и отечественных исследователей в которых отражены современные подходы к теории и практике государственного и муниципального управления, стратегическому управлению, комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований.
В работе использованы нормативные и правовые акты федерального, регионального и местного уровней публичной власти, в которых нашли отражение механизмы организационного-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по внедрению систем комплексного социально-экономического развития. Отдельную группу источников составили статистические материалы, позволяющие судить о динамике развития муниципальных образований в рамках реализации
Стратегий социально-экономического развития, а также материалы органов местного самоуправления.
Методы исследования, используемые в рамках работы: системный анализ, синтез, нормативно-правовой и эмпирический анализ, методы экономического и статистического анализа.
Научная новизна исследования заключается в обобщении сложившихся в научной литературе теоретических подходов к стратегическому управлению муниципальным образованием, анализу и оценке практической деятельности органов местного самоуправления по внедрению и повышению эффективности использования элементов стратегического управления в муниципальных образованиях. .

8
Глава 1. Стратегический подход к развитию муниципального
образования в современной России: теоретические и правовые основы
1.1. Анализ муниципального образования как социально-
экономической системы
В соответствии с положениями федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, местное самоуправление в Российской Федерации – «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами - законами субъектов
Российской
Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»
15
По состоянию на 1 января 2017 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 22327 муниципальных образований, из них:
- муниципальных районов- 1784;
- городских округов – 567 (в том числе с внутригородским делением - 3);
- внутригородских территорий городов федерального значения – 267;
- внутригородских районов – 19;
- поселений – 19690 (в том числе, городских – 1589, сельских – 18101).
Количество муниципальных образований в субъектах Российской
Федерации постоянно меняются, так как во многих регионах происходят преобразования состава муниципальных образований (Приложение 1).
15
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. № 40. ст. 3822.

9
Действующий федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3, в котором закрепляются базовые подходы к содержанию реформирования системы местного самоуправления и характеристики основных элементов системы муниципального управления, не содержит развернутого определения понятия
«муниципальное образование».
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в Российской Федерации» первоначально предусматривалось формирование 5 видов муниципальных образований:
«- сельское поселение - один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение входит в состав муниципального района.
- городское поселение - небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов.
- муниципальный район - несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

10
- городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- внутригородская территория города федерального значения
(внутригородское муниципальное образование города федерального значения)
- часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления»
16
В связи с принятием поправок в федеральный закон № 136-ФЗ, 27 мая 2014 года было введено два новых вида муниципальных образований:
«- городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
- внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.»
17
К ведению муниципальных образований, в соответствии с главами 3 и 4 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, относятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться муниципалитеты.
16
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. № 40. ст. 3822.
17
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. № 40. ст. 3822.

11
Существенные различия муниципальных образований, выражающиеся в численности населения, уровне социально-экономического развития муниципалитетов, объемах имеющихся ресурсов и налогооблагаемой базе, законом предусматривается разграничение вопросов местного значения по типам муниципальных образований.
Перечень закрепленных за муниципалитетами вопросов местного значения предусматривает решение вопросов, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, отдельных вопросов социального, экономического и финансы развития, а также обеспечение безопасности.
В целях решения вопросов, закрепленных за муниципальным уровнем управления, органы местного самоуправления реализуют ряд полномочий:
- принятие устава муниципального образования и издание муниципальных правовых актов;
- создание муниципальных предприятий и учреждений и финансирование их деятельности, формирования и размещения муниципального заказа;
- подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
- принятие и организацию осуществления программ комплексного социально-экономического развития, на основе сбора статистических показателей, характеризующих финансово-экономическое развития экономики и социальной сферы муниципалитета;
- осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.
Реализация реформы местного самоуправления, на основе положений федерального закона 131-ФЗ, выявило целый ряд проблем, с которыми столкнулись органы публичной власти и которые могут быть определены как долговременные тренды, влияющие на развитие муниципального управления.