Файл: России теоретические и правовые основы.pdf

12
Можно предположить, что жесткая регламентация полномочий органов местного самоуправления повлечет снижение заинтересованности органов местного самоуправления в эффективном управлении и усилении иждивенческих настроений на местном уровне.
Среди наиболее актуальных проблем, влияющих на развитие местного самоуправления, выделяют:
- недостаток финансовых ресурсов для обеспечения решения вопросов местного значения, что обусловлено неравномерностью распределения финансовых средств между уровнями публичной власти;
- кадровое обеспечение органов местного самоуправления, влияющее на их эффективное функционирование, особенно во вновь создаваемых муниципальных образованиях.
Дальнейшее развитие системы управления муниципальным образованием, ориентированное на повышение эффективности решения вопросов местного значения, должно базироваться на использовании системного подхода, который предусматривает формирование целостного представления о муниципальном образовании на основе выявления максимального объема информации о составляющих его элементах.
С переходом к экономической самостоятельности муниципальных образований возросла объективная необходимость в совершенствовании технологий управления ими, которая нашла отклик в экономической науке и практике в виде разработки методологического инструментария стратегического управления и планирования муниципального развития. Однако изучение сущности муниципального образования как объекта и субъекта стратегического управления на современном этапе развития экономики России, с нашей точки зрения, не получило должного развития, что актуализирует проблематику заявленного исследования.
Анализируя понятие «муниципальное образование» большинство исследователей отталкиваются от нормы федерального закона от 06.10.2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

13
Российской Федерации»
18
и рассматривают «муниципальное образование » либо как территориальное образование, в котором граждане посредством совокупности организационных форм осуществляют местное самоуправление, либо подменяют его систематизацией видов муниципальных образований.
Не отвергая в целом данные подходы, следует отметить их ограниченность акцентом на юридических аспектах территориальной организации страны, в то время как социально-экономическая сущность муниципального образования остается неисследованной. Преодолеть данную ситуацию, по нашему мнению, позволяет использование системного подхода, который позволяет раскрыть сущность муниципального образования путем его структуризации и выделения подсистем и элементов. В свою очередь особенности функционирования отдельных подсистем позволяют выявить специфику конкретных территорий.
В целом структуру муниципальной системы можно представить в виде нескольких подсистем (Табл. 1.).
Табл. 1.
Элементы системы муниципального образования
№
Подсистема МО
Элементы МО
Субъекты
МО
Объекты
МО
1
Территориальная территория
- территория
2
Экономическая муниципальное хозяйство бизнес
-
3
Социальная общество население
(общество)
-
4
Институциональная
(управленческая) органы власти органы власти
-
Сложившиеся в науке подходы к анализу муниципального образования в качестве территории, которая обладает природно-ресурсным потенциалом, и выступает в качестве основы для жизнедеятельности людей и размещения производительных сил, отражает только объектную составляющую сущности муниципального образования.
18
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. № 40. ст. 3822.

14
Однако выделение территориального компонента в качестве базового недостаточно для того, чтобы рассматривать локальную территорию в качестве муниципального образования.
Складывание муниципального образования как системы является результатом взаимодействия территориальной подсистемы и целенаправленной деятельности населения, которое проживает на определенной территории и формирует систему социально-экономических отношениях по поводу распределения, обмена и потребления, а также использования ресурсов в производственной сфере.
Исходя из этого, как отмечает А.Я. Покровская «необходимой предпосылкой для формирования муниципального образования является наличие его субъектов, прежде всего, населения, социума, а также форм его организации – муниципального хозяйства (в лице муниципальных предприятий, учреждений, организаций иных форм собственности, их объединений) и органов власти (в лице органов местного самоуправления, территориальных представительств федеральных и региональных органов государственной власти)»
19
Рассматривая муниципальное образование в рамках системного подхода целесообразно понимать под системой «совокупность функционально взаимосвязанных элементов (объектов), представляющих собой целостное образование или обладающих свойством целостности»
20
Образование можно считать целостным в случае если в результате взаимодействия отдельных элементов формируются новые системные свойства, которыми не обладают составляющие ее элементы. В этой связи характеристики муниципального образования не могут быть сведены к простой сумме свойств составляющих его элементов. Данное обстоятельство имеет важное значение для понимания природы муниципального образования не
19
Поровская А.Я. Муниципальное образование как объект и субъект стратегического управления на современном этапе развития экономики России // Экономика. 2016. № 5. С.145.
20
Соловьев B.C. Стратегический менеджмент. - Ростов-на-Дону: Феникс; Новосибирск: Сибирское соглашение. 2002. С. 19.

15 только как муниципального хозяйства, но и как особой территориальной корпорации.
Как отмечает В.Б. Зотов «социально-экономическая система - особо сложная система, включающая в себя множество природных и созданных человеком подсистем»
21
. Являясь искусственной системой, социально- экономическая система, создается и управляется людьми, которые составляют ее главный и определяющий компонент.
Простейшей частью системы является ее элемент, внутреннее строение которого не рассматривается на выбранном уровне анализа. В зависимости от конкретных задач и целей анализа можно выделять несколько пределов деления системы, выделяя отдельные подсистемы. С точки зрения системного анализа, можно рассматривать различные элементы муниципального образования и их связи.
В рамках подобного подхода можно рассматривать муниципальное образование в качестве набора подсистем между которыми возникают всевозможные внутренние взаимосвязи и отношения. Подсистема, в данном случае, будет представлять собой совокупность взаимосвязанных элементов системы. Сложно организованные системы объединяют подсистемы разных уровней, формируя определенную иерархию подсистем муниципального образования. В этой связи отдельные элементы системы (подсистемы) в свою очередь могут рассматриваться, как самостоятельные системы.
Важным свойством любой системы является целеполагание. Цели функционирования системы определяют структуру и функции системы.
Под структурой системы целесообразно понимать совокупность составляющих подсистем, элементов и связей между ними. Анализ муниципального образования как системы предполагает определение базовых характеристик муниципалитета на основе составляющих его частей
(внутренних подсистем) и определения условий внешней среды, а также систем
21
Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Лидер. 2005. С. 95.

16 более высокого порядка, элементом которых является муниципальное образование.
Совокупность вопросов местного значения, полномочий и задач, которыми наделены органы местного самоуправления, позволяют рассматривать систему местного самоуправления в рамках функциональной модели, предусматривающей решение стратегических целей развития муниципального образования, одной из которых является повышение качества жизни населения, посредством решения отдельных вопросов местного значения.
Функциональная модель анализа стратегического развития муниципального образования позволяет определить пять базовых подсистем, которые охватывают основной перечень задач муниципального управления.
Каждая подсистема имеет свою цель и структурные элементы, сгруппированные по отраслевому принципу (строительство, ЖКХ, здравоохранение, культура и др.) или предмету управления (земельные ресурсы, налоги, муниципальные учреждения и др.).
В качестве таких подсистем целесообразно определить следующие:
1. «экономика и финансы» - образуют предприятия и организации, продукция и услуги которых потребляются как внутри, так и за пределами муниципального образования, а объектом прямого управления органов местного самоуправления является комплекс муниципального сектора экономики. Состав и особенности экономической сферы муниципального образования определяет направления развития его территории;
2. «жизнеобеспечение» - комплекс муниципальных организаций и учреждений
ЖКХ, транспорта, строительства, торговли, объекты информатизации и связи, обеспечивающих жизнедеятельность муниципалитета;
3. «социальная сфера» - организации и учреждения,предоставляющие образовательные, культурные, досуговые и медицинские услуги,

17 обеспечивающие физическое и духовное развитие и воспроизводство человеческого потенциала;
4. «безопасность» - совокупность организационных структур и мероприятий, обеспечивающих реализацию делегированных государством полномочий направленных на решения задач общественной безопасности и правопорядка;
5. «управление» - органы местного самоуправления, реализующие выполнение вопросов местного значения и обеспечивающие эффективное взаимодействие с органами государственного управления.
Таблица 2
Характеристика подсистем управления муниципальным образованием
Подсистема
Цель
Подсистемы следующего уровня
Экономика и финансы
Удовлетворение потребностей экономики в товарах и услугах при соблюдении планомерного экономического развития муниципального образования.
Промышленность; строительство; топливно- энергетический комплекс; транспорт; связь; сельское и лесное хозяйство; финансы; налоги; инвестиции; имущественные и земельные отношения и др.
Жизнеобеспечен ие
Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека на территории муниципального образования.
Архитектура и градостроительство; жилищно-коммунальное хозяйство; дороги, инженерные коммуникации и сети связи; муниципальный транспорт; торговля, бытовое обслуживание и общественное питание и др.

18
Социальная сфера
Воспроизводство и развитие человеческого потенциала на основе образования, культуры, здорового образа жизни, социальной справедливости и обеспечения благоприятных условий для труда и семьи.
Здравоохранение; образование и наука; социальное обеспечение; культура и искусство; физическая культура и спорт; досуг и др.
Безопасность
Обеспечение законности, правопорядка и защиты прав и интересов граждан на территории муниципального образования.
Общественный порядок; пожарная безопасность; экологический контроль; безопасность на водах и др.
Управление
Организация и координация муниципальной деятельности, обеспечение эффективного взаимодействия с ветвями государственной власти.
Участие населения в муниципальном управлении; законодательный орган; исполнительный орган; информационное обеспечение; кадровое обеспечение и др.
Главная, стратегическая цель муниципального управления - повышение качества жизни населения. В этой связи частные цели функционирования подсистем муниципального управления призваны обеспечить реализацию стратегической цели.
Под качеством жизни обычно понимают систему показателей и степень удовлетворения всего комплекса материальных и культурных потребностей людей, проявляющихся в различных формах их жизнедеятельности.
Качество жизни имеет объективную и субъективную стороны. Критерием объективной оценки качества жизни служат научно обоснованные нормативы
(стандарты) материальных и духовных потребностей человека. Критерием

19 субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей.
По мнению А.Н. Герасимова, систему показателей оценки качества жизни населения муниципального образования можно представить в виде трех уровней, которые включают в себя:
« 1. комплексный показатель, отражающий ситуацию по муниципальному образованию в целом;
2. групповые показатели, характеризующие различные сферы жизни муниципального образования;
3. первичные показатели, определяющие взаимодействие человека с обществом, окружающей средой и характеризующие условия, и факторы, от которых зависит успешное протекание процессов жизнедеятельности человека»
22
Качество жизни, как показатель развития муниципального образования отражает возможности социально-экономической системы удовлетворить разнообразные человеческие потребности. Показатели качества жизни обычно включают три блока комплексных индикаторов.
Первый блок характеризует здоровье населения и демографическое благополучие.
Второй блок отражает удовлетворенность населения индивидуальными условиями жизни (жилище, питание, работа и др.), а также социальная удовлетворенность положением дел в государстве (доверие к власти, доступность образования и др.).
Третий блок индикаторов оценивает духовное состояние общества
(данные официальной статистики о социальных аномалиях: убийства, грабежи, брошенные пожилые родители и дети, алкогольные психозы и др.).
22
Герасимов А.Н. Стратегический мониторинг социально-экономического развития муниципальных образований: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. – М., 2006. – 24 с.

20
В соответствии с выделенными нами подсистемами муниципального образования главная цель управления разделяется на соответствующие пять стратегических целей второго уровня.
Дальнейшее планирование целей внутри подсистем целесообразно осуществлять во всех временных горизонтах (10 лет, 5 лет, 3 года, 1 год) с использованием различных методов планирования. Таким образом, в упрощенном виде декомпозиция главной цели муниципального управления до конкретных критериев качества жизни населения представляется нам в виде рисунка 1.1.
Рис. 1.1. Схема целей и критериев муниципального управления
При этом для каждого муниципального образования конкретные значения научно обоснованных стандартов качества жизни должны устанавливаться отдельно в зависимости от специфики муниципалитета и отвечать следующим требованиям:

21 1. представлять наиболее важные социальные параметры, имеющие интегральное значение для общества и отражающие его собственное ощущение себя благополучным или неблагополучным;
2. однозначно восприниматься на всей территории России, объединяя всех единым пониманием;
3. иметь доступные для стандартного измерения количественные характеристики, обеспечивающие возможность сравнительной оценки и слежения за динамикой.
Сравнение текущих значений показателей качества жизни населения с установленными стандартами позволит судить о результативности управления муниципалитетом и об уровне социально-экономического развития относительно других муниципальных образований региона.
Таким образом, очевидно, что в функциональной модели муниципального управления необходимо выделять пять основных подсистем, в рамках которых происходит решение полного комплекса вопросов местного значения и сбалансированное достижение главной цели стратегического управления муниципальным образованием - повышение качества жизни населения. Такими макроподсистемами являются: экономика и финансы, жизнеобеспечение, социальная сфера, безопасность и управление.
Как отмечалось, всякая система неразрывно связана с внешней средой, под которой понимается множество систем и элементов, не входящих в данную систему, но оказывающих на нее влияние. Важнейшими элементами внешней среды муниципального образования являются государство, регион и другие муниципалитеты. Используя принцип структурирования, описанный выше, внешнюю среду, по мнению автора, также следует разделить на сферы жизнеобеспечения, экономики и финансов, социальную сферу, безопасности и управления.
Взаимодействие внутренних подсистем муниципального образования с внешней средой происходит с одной стороны между одноименными подсистемами, например, экономикой региона и экономикой муниципалитета