ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 05.12.2023
Просмотров: 165
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
22
(производственные связи, финансовые потоки и т.п.), жизнеобеспечением региона и муниципалитета (информационный, топливно-энергетический обмен, экология и др.). С другой стороны - между разноименными подсистемами, например, экономикой муниципалитета и жизнеобеспечением региона (снабжение муниципалитета ресурсами и товарами посредством дорожной, электропроводной, трубопроводной и прочей инфраструктуры). В результате взаимодействия происходит обмен материальными и нематериальными ресурсами, которые в конечном итоге определяют саму возможность решения тех или иных задач муниципального управления.
Состояние внешней среды оказывает большое влияние на жизнь муниципалитета. Поэтому исследование экономических, социальных, технологических и политических процессов во внешней среде является необходимым условием для анализа ситуации в муниципальном образовании и выбора основных направлений его развития.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
23
к полномочиям органов местного самоуправления среди прочих относятся принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, которое, в свою очередь, трудно представить без той или иной оценки. При этом данное утверждение касается как стадии планирования и прогнозирования, так и контрольно-учетного этапа в технологии муниципального управления
24
Кроме того, нельзя не учитывать и того, что вопросы социально- экономического развития местных сообществ находятся в сфере внимания органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Адекватное измерение достижений муниципальных образований позволяет повысить
23
ФЗ-131 24
Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований: опыт, проблемы, рекомендации / И.В. Головко, Т.В. Псарева, Е.В. Репина_Гаврикова,И.А. Назаренко / Под общ. ред. Т.В. Псаревой. – Новосибирск, 2006. – 544 с.
23 обоснованность принимаемых управленческих решений в контексте выстраивания политики поддержки и стимулирования развития территорий.
Специалисты, занимающиеся вопросами развития муниципальных образований, вкладывают разный смысл в определение термина «развитие».
Развитие муниципального образования – это режим функционирования социально-экономической системы, ориентированный на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории.
По мнению А.А. Авциновой «развитие муниципальных образований – многомерный и многоаспектный процесс, который осуществляется неравномерно, что порождает асимметрию территорий, включающую в себя экономический, социальный, культурный, политический и другие компоненты»
25
. При этом развитие муниципального образования во многом определяется не только от объем имеющихся ресурсов, но и способностью органов местного самоуправления организовать их эффективное использование. A.M. Лялин в своей работе указывает, что «под комплексным социально- экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития социальной и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и высоким уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения»
26
По мнению А.Б. Гармаева, развитие муниципального образования необходимо рассматривать «как непрерывный процесс изменения состояния муниципального образования»
27
с учетом направленности развития, которая отражает сущность происходящих изменений. В случае положительных
25
Авцинова А. А. Теоретико-методологические аспекты управления стратегическим развитием муниципальных образований // Социально-экономические явления и процессы. 2012. № 11 (045). С. 28-35.
26
Лялин А.М. Управление проектами социально-экономического развития территориальных систем. - М.:
ГУУ, 2002. С. 15.
27
Гармаев А. Б. Развитие стратегического управления муниципальным образованием. М. 2007.
24 изменений целесообразно говорить о прогрессивном развитии, в случае отрицательных - о регрессивном развитии. Динамика развития муниципального образования отражает скорость наступления того или иного состояния муниципального образования.
Муниципальные образования в России весьма разнообразны по многим своим параметрам и классифицируются по различным признакам. Разнообразие муниципальных образований вызвано различием природных, исторических, социально-демографических и других факторов, обусловливающих обособленность и структуру этих территорий. Тем не менее, основные признаки любого муниципального образования можно отобразить на рисунке 1.2:
Рис. 1.2. Признаки муниципального образования
Анализ основных проблем, стоящих перед местными органами власти выявил одну из особенностей муниципального управления - множество одновременно решаемых задач, каждая из которых носит локальный характер.
Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из таких проблем локальными мерами. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.
25
1.2. Содержание стратегического подхода к планированию развития
муниципального образования
Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставил возможность муниципальным образованиям самостоятельно определять стратегические приоритеты своего развития. Концепции, стратегии и стратегические планы, программы социально-экономического развития муниципалитетов стали правовой основой и воплотили в себе цели и задачи для долгосрочной реализации потенциала муниципалитетов.
Наличие стратегии развития муниципального образования наталкивается на необходимость решения ряда организационных и методологических проблем, которые обуславливают реализацию стратегических планов развития.
Прежде всего, важным является четкое понимание того, что составляет сущность «стратегического планирования».
В рамках общей теории управления «планирование является одной из функций управления»
28
, которая предусматривает «конкретизацию стратегии и достижение выбранных «целей путем использования имеющихся преимуществ, и создания новых»
29
. При этом, как функция управления, «стратегическое планирование» является основой, для формирования всей системы функций управления, или основой функциональной структуры системы управления»
30
Одновременно с этим, стратегическое планирование может рассматриваться в качестве одного из методов управления: механизм, система средств, методов и форм воздействия, ориентированных на экономические
28
Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента — 3-е изд. — М.: Вильямс, 2009. — 672 с.
29
Стасишина Р.А. Совершенствование стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования // Проблемы современной экономики. — 2010. —№ 2. — С.328–331.
30
Крапивин В.А., Мирошкин П.П. Стратегическое планирование социально-экономического развития региона (на примере Нижегородской области). — Н.Новгород: ООО Изд-во Пламя, 2012. — 176 с.
26 интересы субъектов муниципального образования (предприятия, население, трудовые коллективы) с целью повышения эффективности их деятельности.
Стратегическое планирование развития муниципальным образованием с одной стороны может рассматриваться как организационно-техническая деятельность по разработке общих целей долгосрочного развития, с другой стороны - их конкретизации в виде плановых документов, имеющих конкретное наполнение. Ка отмечает Р.А. Стасишина «наличие стратегического плана развития, как индикатора систематической и надежной работы администрации муниципальных образований, позволяет предприятиям, осуществляющим свою деятельность на территории муниципального образования, инвесторам прогнозировать перспективы развития своей деятельности»
31
С точки зрения теории управления, понятие «стратегическое управление» и понятие «стратегическое планирование», в рамках общего подхода к управлению муниципалитетом, могут рассматриваться как синонимы.
При этом, важным является акцент понимания того, что в процессе стратегического планирования
«определяются научно-обоснованные стратегические цели развития, программные мероприятия, исполнители и ресурсы»
32
, а стратегическое управление, помимо стратегического планирования, осуществляет достижение стратегических целей, оценку и контроль выполнения стратегии, корректировку и увязку с текущими тактическими задачами управления.
Как элемент стратегического управления стратегическое планирование предусматривает установление зависимости между органами власти и гражданами, согласование интересов субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность на локальной территории интересов местного сообщества.
31
Стасишина Р.А. Совершенствование стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования // Проблемы современной экономики. — 2010. —№ 2. — С.328–331.
32
Закиров И.Д. Формирование стратегии развития муниципального образования как социально- экономической подсистемы региона. Автореф.дисс.канд.экон.н. — Уфа, 2010.
27
Суть стратегического планирования развития МО состоит в определении приоритетной сферы хозяйственной деятельности с учетом факторов внешней среды и имеющихся ресурсов.
В.А. Крапивин и П.П. Мирошкин отмечают, что «сущность стратегического планирования на региональном и муниципальном уровне» можно определить, как «деятельность представительных и исполнительных органов власти региона по реализации централизованного начала управления с целью перспективного обеспечения баланса отраслевых и местных интересов в решении совокупности проблем долгосрочного социально-экономического развития»
33
В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об
Основах стратегического планирования в Российской Федерации», «под стратегическим планированием в РФ понимается «определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности».
Основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития
РФ и обеспечения национальной безопасности является реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты социально- экономического развития
Российской
Федерации.
Стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов (планов) устойчивого развития РФ с учетом задач обеспечения национальной безопасности».
По нашему мнению, наиболее точно определение стратегического планирования было дано И.Д. Тургель и В.Б. Батишевской, которое рассматривается как « самостоятельная функция управления, особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное
33
Крапивин В.А., Мирошкин П.П. Стратегическое планирование социально-экономического развития региона (на примере Нижегородской области). — Н.Новгород: ООО Изд-во Пламя, 2012. — 176 с.
28 функционирование в перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды»
34
Возможность адаптироваться в случае изменений отличает систему стратегического планирования от системы обычного долгосрочного планирования, с которой ее часто ошибочно ассоциируют.
Понятия «стратегическое планирование» и «долгосрочное планирование» близкие, но не тождественные, поскольку «стратегичность» заключается не только «в долгосрочном временном горизонте планирования, а главным образом, в предвидении изменений внутренней и внешней среды планируемого объекта, адаптации к ним процесса его развития»
35
Стратегическое планирование предполагает «учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон и активное использование этой информации для определения стратегии развития»
36
Наличие документов стратегического планирования социально- экономического развития не исключает наличия планов оперативной деятельности – еженедельных, ежемесячных и ежеквартальных.
Реализация программ и планов развития во многом обеспечивается осуществлением совокупности проектов, под которыми понимаются виды деятельности, характеризующиеся следующими признаками:
- ориентация на достижение конкретных целей;
- координация взаимосвязанных действий;
- четко определенные временные рамки реализации плана;
- уникальность плана стратегического развития муниципального образования.
34
Тургель И.Д., Батишевская В.Б. Стратегическое территориальное планирование как программно-целевой метод управления социально-экономическим развитием региона // ЧиновникЪ. — 2004. — № 2.
35
Жилкин С.Ф. Формирование системы стратегического планирования комплексного развития города: научные основы // Вестник СамГУ. — 2016. — № 8(48). — С.60–73.
36
Ткачев С.А., Нестерова Е.В. Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях // Вестн. научно-исслед. центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. — 2009.
— № 3. С.47.
29
В этой связи стратегическое управление как особый вид деятельности имеет свои особенности в сравнении с традиционным управлением (Табл. 3).
Таблица 3.
Различия между традиционным управлением и проектным управлением
Традиционное управление
Стратегическое управление
Ответственность за поддержание
«статус-кво»
Ответственность за возникающие изменения
Полномочия определены организационной структурой
Неопределенность полномочий.
Структуры создаются в рамках проектного цикла
Устойчивый круг задач
Постоянно изменяющийся круг задач
Основная задача – оптимизация
Основная задача – разрешение конфликтов
Успех определяется промежуточными результатами
Успех определяется достижением конечных целей
По совокупности все названные концепции, программы, планы и проекты, виды и этапы планирования составляют целостную систему планирования в муниципальном управлении, которая обеспечивает целенаправленное, прогнозируемое и устойчивое развитие муниципального образования.
Как отмечает В.В. Дидык «стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием
(функционированием) и изменением (развитием)». По мнению автора
«существует противоречие между задачами сохранения равновесия текущего функционирования и достижением целей развития, связанных с необходимостью изменений (нарушения равновесия), возникают проблемы применения стратегического подхода в муниципальном управлении»
37
. Именно использование стратегического управления позволяет создавать условия для достижения целей устойчивого развития муниципального образования, его адаптацию к динамично меняющейся внешней среде.
37
Дидык В.В. Стратегическое управление как инструмент устойчивого развития городов севера России //
Север промышленный. - 2010. - № 5. - С.11.
30
О.М. Рой, выступая в качестве аналитика при разработке стратегий социально-экономического развития ряда муниципальных образований
Омской области сформулировал наиболее актуальные проблемы участия органов местного самоуправления в системе стратегического планирования. В частности, к наиболее актуальным проблемам он отнес:
«- слабое представление руководства органов местной власти о технологиях программно-целевого управления: неумение формулировать цели, их ранжировать соразмерно степени их актуализации и уровня исполнения, увязывать цели с имеющимися ресурсами, выделять ключевые индикаторы и налаживать контроль;
- слабую связь органов местного самоуправления с бизнес-структурами.
Бизнес-структуры на территории муниципального образования не видят в органах местной власти полноправных и авторитетных партнеров, способных оказывать поддержку, содействовать продвижению продукции или услуг за пределы муниципального образования. Сами органы местной власти не ведут работ по стимулированию бизнеса на локальных территориях, не формируют баз данных бизнес-проектов, местных инициатив и пр. Не все бизнес- сообщества способны разработать качественный бизнес-проект, защитить свои интересы от необоснованных притязаний третьих лиц, оптимизировать свои расходы в случае участия в общественно значимых проектах;
- низкую степень участия граждан в разработке и реализации стратегической политики муниципального образования. Большинство людей не видят смысла в этой работе, не верят в серьезность намерений власти четко следовать выделенным в стратегических документах приоритетам. Для представительных органов власти система стратегического планирования еще не обрела актуального смысла, будучи вторичным элементом по отношению к системе территориального планирования»
38 38
Рой О.М. Роль стратегического планирования в развитии муниципальных образований // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2015. - Выпуск 4. – С. 71 – 79.