Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
50/543
Как известно, в период существования Союза ССР право на выход было закреплено за союзными республиками с момента образования СССР. Его предусмотрели Декларация об образовании СССР 1922 г., конституции СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г. При сильной центральной власти, при единой, централизованной и не разбитой на национальные отряды по федеративному принципу правящей коммунистической партии осуществить право на выход из Союза ССР было немыслимо. Не случайно тогда и не было никакого регулирования данного вопроса.
И как только стали сильны центробежные тенденции, роль КПСС как единой силы и стержня федерации ослабла, многие республики "вспомнили" о своем праве на выход. Центр был вынужден проявить активность - появился Закон СССР от 3 апреля 1990 г. "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР".
Как известно, принятие данного Закона не остановило центробежные процессы. В конечном счете, с одной стороны, ряд союзных республик "явочным порядком" заявил о своем суверенитете и выходе из СССР, не задумываясь о необходимости учитывать Закон; с другой стороны, и органы
Союза ССР не требовали применения Закона, более того, принимали решения о признании независимости отдельных республик.
Российская Федерация по отношению к самоопределению и праву на выход свои позиции формулирует следующим образом:
а) признается самоопределение не наций вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, а народов как их право на выбор своей судьбы внутри Российской
Федерации и на самоуправление. Право на выход не предусмотрено Конституцией РФ. В этом плане позиция России корреспондирует международным документам, которые также не поддерживают право на самоопределение как право на выход из государства, провозглашая обязанность государств создавать такие условия для развития этнических групп, при которых у них бы отпадала сама необходимость говорить об отделении (именно эти условия не выполняла
Украина, последствием чего стало самоопределение Крыма на основе всенародного референдума);
б) самоопределение народа и выбор им какой-либо формы своего устройства в условиях
Российской Федерации не может быть лишь делом самого этого народа; все вопросы решаются совместно, причем право окончательного решения остается за Федерацией.
Завершая анализ данного принципа нашей Федерации, не будем уклоняться от вопроса: как быть, если какой-то народ не хочет оставаться в составе России, создавая форму своей самоорганизации? Вероятно, сначала надо испробовать все возможные варианты урегулирования статуса при условии пребывания в Федерации. Если ничего не получается, стороны могут подумать о цивилизованном "разводе". При этом следует убедиться, что такова воля именно всего народа (а не стоящих у власти правителей), выраженная демократическим путем на референдуме на соответствующей территории с учетом мнения не только титульной нации, но и всех других граждан, постоянно проживающих на данной территории. Далее стороны в течение определенного переходного периода решают все вопросы собственности, долгов, гражданства, выезда за пределы соответствующей территории какого-то круга лиц и т.д. По окончании переходного периода бывший субъект Федерации становится для нее иностранным государством (или частью другого государства).
Понимая сложность этой проблемы, все-таки не надо ее замалчивать. Гуманное решение лучше, чем насильственное сохранение в своем составе какого-то народа, ведь тогда начинаются повстанческие выступления, войны и т.п. Кстати, мирный вариант (так же, как и упоминавшаяся ранее категория "потенциального суверенитета") выбивает почву из-под ног националистов и политических авантюристов, которые свои личные амбиции выдают за желания всего народа. При мирном варианте именно народ решает сам свою судьбу, а не становится заложником националистических лидеров и движений, спекулирующих на его чувствах.
4. Принцип равноправия субъектов Российской Федерации
Этот принцип закреплен в ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ:

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
51/543
"1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской
Федерации.
...4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты
Российской Федерации между собой равноправны".
В отличие от предыдущего принципа, где речь шла о равноправии народов в Российской
Федерации, в данном принципе подчеркивается равноправие структурных единиц самого федеративного государства - его субъектов.
Равноправие субъектов РФ имеет два аспекта.
Во-первых, субъекты РФ равны в правах друг с другом. Несмотря на разные наименования, согласно принципу равноправия они имеют один и тот же объем прав. Это означает, что:
- когда субъекты наделяются федеральным законодательством какими-то вопросами ведения и полномочиями, они являются одинаковыми для всех без исключения субъектов;
- вопросы собственного ведения для всех субъектов предопределяются фактом их нахождения в составе Федерации, субъект не вправе установить для себя особые предметы ведения и полномочия, не соответствующие характеру федеративного государства.
Разумеется, в рамках дозволенного каждый субъект вправе проявить свое усмотрение, что-то урегулировать более подробно, в чем-то ограничиться минимумом норм; принцип равноправия в данном плане означает лишь то, что субъект, пока не проявивший своей активности в регулировании соответствующего вопроса, сможет это сделать позже. Например, многие субъекты
РФ собственным миграционным законодательством регулируют порядок въезда и пребывания на их территории. Другие субъекты также могут это сделать. Однако никто из субъектов при регулировании вопросов миграции не должен нарушать или ограничивать права человека и гражданина.
Во-вторых, равноправие субъектов означает равенство между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. С одной стороны, ни у кого нет каких-либо преимуществ на особое представительство в федеральных органах, на привилегированное положение при рассмотрении вопросов, с другой - федеральные органы не имеют юридических оснований и не должны фактически выделять какие-то субъекты из общей массы и строить с ними отношения на иной, особой основе, чем со всеми. Например, если Конституция РФ допускает договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов, такие договоры не могут противоречить Конституции и устанавливать иное, по сравнению с ней, разделение компетенции между Федерацией и конкретным субъектом.
В связи с принципом равноправия еще раз обратим внимание на проблему так называемой асимметричной федерации, о которой частично говорилось ранее. Она получила хождение как раз тогда, когда стали складываться конституционно-правовые основы нового федеративного устройства Российской Федерации. Объявляя субъектами РФ различные по статусу на тот момент единицы: республики (государства); автономные (национально-государственные) образования - автономную область и автономные округа; административно-территориальные единицы - края, области, города федерального значения, Россия вынуждена была определенное время учитывать, а то и сохранять неравное положение субъектов. Во-первых, это обусловливалось необходимостью учета более высокого уровня государственной интеграции и участия в делах Федерации одних субъектов. Во-вторых, требовалось время для того, чтобы другие субъекты из территориальных и национально-территориальных единиц поднялись на уровень внутрифедеративных отношений.
Ущербность идеи асимметричной федерации, даже ее опасность для федеративного строительства в России стала очевидной достаточно быстро, когда отдельные субъекты стали добиваться более высокого ранга, когда пошла волна двусторонних договоров субъектов и
Федерации, определяющих их преимущества перед другими субъектами. В Конституции РФ 1993 г. было отдано предпочтение симметричной федерации. Конечно, субъекты могут быть различными по экономическому потенциалу, уровню культуры и т.п. Но юридически они находятся в одинаковом положении.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
52/543
5. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией
и ее субъектами
Этот принцип отражен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Хотя она говорит о том, что одной из основ федеративного устройства является разграничение предметов ведения и полномочий "между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в целом есть основания подходить к вопросу шире: в
Российской Федерации существует разграничение предметов ведения и полномочий не только между органами, но и между самой Федерацией и ее субъектами. К тому же ст. 71-73 Конституции
РФ говорят о ведении и о совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не их органов.
Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве является основой рациональной организации общегосударственного и регионального управления.
Мы уже отмечали различные варианты разграничения предметов ведения и полномочий внутри федерации. Россия избрала такой путь, при котором определены: а) предметы ведения и полномочия исключительно Федерации; б) предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, внутри которых каждая сторона имеет собственные полномочия; в) наконец, все остальное относится к числу предметов ведения и полномочий самих субъектов.
Конституция РФ называет предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72). Их круг весьма широк, внутри каждого одни полномочия осуществляет Россия, другие - субъекты. Все, что остается за пределами ст. 71 и
72 Конституции РФ, есть компетенция субъектов. Таким образом, федеральная Конституция не перечисляет в полном объеме предметы ведения и полномочия субъектов, а исходит из принципа "что не в ведении Федерации, то в ведении субъектов".
Вопросы, отнесенные ст. 71 и 72 Конституции к ведению Федерации, можно в принципе назвать вопросами исключительного ведения или исключительной компетенции Российской
Федерации.
В свою очередь, вопросы, остающиеся в ведении субъектов, также есть основания отнести к их исключительной компетенции, поскольку органы Федерации не вправе решать их вместо субъектов.
Специальные гарантии реализации рассматриваемого принципа содержатся в ст. 76
Конституции РФ.
Во-первых, она дает право Российской Федерации осуществлять федеральное нормативное правовое регулирование общественных отношений. В ч. 1 ст. 76 говорится, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, "имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации". А согласно ч. 2 ст. 76 "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации".
Во-вторых, Конституция дает право субъектам осуществлять "собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов" вне пределов компетенции Федерации (ч. 4 ст. 76).
В-третьих, Конституция требует от субъектов, чтобы их акты соответствовали федеральному законодательству (ч. 2 ст. 76). "Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон" (ч. 5 ст. 76).
В-четвертых, Конституция гарантирует и права субъекта при его правомерных действиях. "В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта
Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации" (ч. 6 ст. 76). Следовательно, если

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
53/543
обнаружится противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта, изданным в рамках компетенции последнего, действует нормативный акт субъекта.
Из принципа разграничения предметов ведения и полномочий в Российском федеративном государстве вытекает возможность и Федерации, и субъектов влиять на решения друг друга.
Естественно, речь идет о конституционных способах влияния.
При решении вопросов на уровне Федерации субъекты вправе участвовать или (и) влиять на их решение через своих представителей в федеральных органах, через внесение проектов законов и иных нормативных актов, официальное сообщение своего мнения соответствующим органам. В некоторых случаях решения на федеральном уровне вступают в силу лишь после их одобрения субъектами, например после принятия палатами Федерального Собрания закона о поправках к гл.
3-8 Конституции РФ он подлежит одобрению органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов (ст. 136 Конституции РФ).
Влияние Федерации на осуществление компетенции субъектов также многогранно.
Федерация вправе, во-первых, осуществлять прямое регулирование части общественных отношений в сфере предметов совместного ведения, во-вторых, принимать в этих сферах рамочные законы. В совокупности обе группы актов предопределяют главные линии последующего нормативного регулирования в субъектах РФ по предметам совместного ведения, в-третьих, оказывать помощь субъектам, в том числе в осуществлении полномочий, которые по принципу разграничения отнесены к их ведению, в-четвертых, Федерация призвана координировать усилия субъектов, обеспечивать согласованные свои и их действия.
Сегодня в Российской Федерации актуальна проблема такого разграничения предметов ведения и полномочий между его субъектами, при котором обеспечивались бы единообразное и демократическое решение многих вопросов на федеральном уровне и самостоятельность регионов в рассмотрении всех остальных вопросов.
6. Принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации
Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, где сказано, что федеративное устройство Российской Федерации основано, в частности, на единстве системы государственной власти. Исходя из этого, п. "г" ст. 71 Конституции, определяющий, что к ведению Российской
Федерации относится установление системы и формирование федеральных органов власти, был дополнен в 2020 г. важным новшеством: к ведению Российской Федерации относится "
организация публичной власти
(выделено мной. - С.А.)". Это стало еще одним подтверждением единства власти в нашей стране.
Исходя из этого, ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" (п. "н"). Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно "в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом".
Принцип единства системы государственной власти имеет несколько проявлений.
Во-первых, прежде всего речь должна идти о единстве сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции "государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти". И хотя образование этих органов осуществляется субъектами самостоятельно, они должны учитывать и другое положение Конституции, сформулированное в ст. 10: государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, не только федеральные, но и органы государственной власти субъектов должны по своей природе и функциям соответствовать одной из групп этих органов, обозначенных в ст. 10.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
54/543
Во-вторых, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов должны быть именно тех видов, которые обозначены в Конституции, т.е. для законодательной деятельности должен быть создан представительный орган государственной власти субъекта, исполнительную власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти. Судебная власть в Федерации в целом централизована и является федеральной системой, хотя ее отдельные звенья функционируют в рамках субъектов; субъекты РФ могли до последнего времени создавать в качестве своих судебных органов конституционные (уставные) суды, но до 1 января 2023 г. они подлежат упразднению; к числу судов субъектов относятся и мировые судьи. Не могут быть созданы органы, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, а тем более судебные функции, поскольку это противоречило бы ст. 10 Конституции РФ.
В-третьих, органы власти Федерации и ее субъектов образуются в единообразном порядке, основы которого предопределяются федеральным законодательством. Иначе говоря, это могут быть выборы населением депутатов, президентов или глав исполнительной власти. Депутаты не могут быть назначены Президентом РФ, главой исполнительной власти субъекта.
В-четвертых, принцип единства проявляется в основных полномочиях, которыми наделяются органы государственной власти. Только представительный орган власти принимает законы, исполнительная власть осуществляет оперативное управление хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории и т.д.
В-пятых, единство выражается также в главных линиях взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъекте. Они не подменяют друг друга, каждый занимается своими делами в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Но у них нет права взаимной отмены актов, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке.