Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
40/543
входящие только в состав СССР, и республики, входящие в СССР и еще в состав союзной республики.
Вопрос о критериях образования нового субъекта РФ остается открытым.
Автор этих строк пытался сформулировать критерии создания нового субъекта и его непосредственного вхождения в Российскую Федерацию*(28). С определенными модификациями они могут быть приняты во внимание и в настоящее время.
Во-первых, должна быть налицо способность территории по экономическим, организационным, а в определенных случаях и по национальным факторам быть субъектом
Федерации.
Экономическую состоятельность территории, претендующей на статус субъекта РФ, надо рассматривать как ее способность иметь экономическую достаточность, т.е. обеспечивать себя либо вообще без дотации центра, либо с минимумом дотации. Экономический фактор связан и с тем, что территория вносит свой вклад в общегосударственное разделение труда, производит продукцию, потребляемую не только на ее территории, но и за ее пределами, в состоянии ввозить и потреблять продукцию других регионов на взаимовыгодной экономической основе, обеспечивать удовлетворение части потребностей общегосударственного рынка рабочих мест.
Организационный фактор многогранен, связан с управляемостью территории и проявляется по крайней мере в следующих позициях: необходимость обособленного управления данной территорией; способность территории к самоуправлению, т.е. подготовленность ее населения к созданию органов государственной власти, органов местного самоуправления, а если понадобится, то и к решению вопросов путем непосредственного волеизъявления - референдума.
Национальный фактор имеет значение для тех районов, где компактно проживают определенные национальные группы, и связан с их желанием посредством обособленной единицы - субъекта РФ - выражать также и свои национальные (этнические) интересы. Естественно, национальный фактор имеет меньшее значение в районах проживания национально однородного населения (например, в русскоязычных краях и областях). Национальный фактор не снимает экономических и организационных аспектов, не является самоцелью, поскольку национальные интересы можно учитывать как в отдельном субъекте РФ, так и в районах, образованных с учетом национального состава населения в существующих субъектах РФ.
Во-вторых, субъект РФ целесообразно образовывать в случае, если есть необходимость в нем с точки зрения разделения властей по вертикали, потребностей соответствующей территории в разнообразных связях вне этой территории.
С точки зрения уровня отношений и разделения властей вопрос о самостоятельном субъекте
РФ должен возникать тогда, когда управление соответствующей территорией в рамках имеющихся субъектов РФ неэффективно и себя не оправдывает. Тогда следует создать новый субъект и вывести его на прямые отношения "Российская Федерация - данный субъект". Что при этом меняется? Если одна территория состоит в другой, то наличествует сильный фактор административного управления сверху вниз. Образование субъекта РФ и его прямое выведение на связи с Федерацией приводит к возникновению конституционно-правовых отношений между ними.
Они, эти отношения, становятся рангом выше.
Фактор внешних организационных связей - один из ключевых при создании субъекта РФ.
Речь идет о следующем. Если большинство вопросов, возникающих на данной территории, благополучно может быть разрешено (и разрешается) на уровне субъекта, в который территория входит, нет необходимости в прямом выходе на уровень Российской Федерации. Если же в хозяйственной, социальной и другой жизни территории возникает все больше и больше вопросов, которые приходится решать за пределами того субъекта РФ, в который территория входит, это неизбежно подталкивает к мысли о создании самостоятельного субъекта.
При создании нового субъекта порой приходится брать во внимание фактор "совместимости", "уживаемости" территорий и их населения. Если между ними нет ничего общего, если они чужды друг другу, не могут найти общего языка, а тем более враждуют, наконец, если попросту претендуют на самостоятельное существование с сохранением самых добрых соседских отношений - надо задуматься над тем, не лучше ли создать новые субъекты, вывести отношения на

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
41/543
федеральный уровень (впрочем, опыт зарубежных стран говорит о том, что структурирование государств как федеративных далеко не всегда снимает напряженность в отношениях между территориями, нациями, отдельными их группами; например, сложными являются отношения между фламандцами и франкофонами в Бельгии, не всегда дружелюбными являются отношения между баварцами и другими группами населения в Германии, есть сложности в индийской федерации и т.д., но все же федерации помогают в налаживании контактов и предотвращают конфликты. По этому же пути идет и Российская Федерация).
В-третьих, о новом субъекте РФ речь можно вести и тогда, когда для соответствующей территории на базе ее экономического и управленческого потенциала требуется собственная нормативно-правовая база для организации дел и жизни населения, а также для учета природных, хозяйственных, бытовых и других условий территории.
6. Порядок образования нового субъекта Российской Федерации
Литература
Александрова Е.В. Конституционно-правовые основы изменения состава субъектов в федеративном государстве: дис. канд. юрид. наук.
М.,
2011;
Бессонова
В.В.
Конституционно-правовые основы объединения субъектов Российской Федерации на примере
Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009;
Брежнев О.В. Особенности судебного конституционного контроля при принятии в состав России нового субъекта Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 6 (12);
Гафиатулин А.Г. Правовые проблемы назначения и проведения референдума по объединению субъектов Российской Федерации // Труды Камчатского филиала Дальневосточного гос. ун-та. Вып.
4. Петропавловск-Камчатский, 2006; Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской
Федерации: эпоха перемен уже наступила // Государство и право. 2006. N 10; Дробышева Е.В.
Конституционно-правовое регулирование изменения состава субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009; Коломейцева Т.А. Проблемы укрупнения субъектов
Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6; Кочев В.А.,
Ромашов П.А. Об образовании новых субъектов Российской Федерации // Проблемы права.
Челябинск, 2006. N 3; Кульчевский В.В. Совершенствование субъектного состава Российской
Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010;
Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов
Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8; Суборов М.А.
Конституционно-правовые основы образования новых субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Угланова О.А. Конституционные основы регулирования субъектного состава Российской Федерации: теория и практика / под ред. В.И. Радченко. Саратов, 2009; Чуднов
Д.М. Конституционно-правовое регулирование изменения субъектного состава Российской
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2010.
Конституция РФ предусматривает три варианта решения вопроса о создании нового субъекта РФ. Согласно ч. 1 ст. 137 Конституции "изменения в статью 65 Конституции Российской
Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о
принятии
в Российскую Федерацию и
образовании
в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об
изменении конституционно-правового статуса
субъекта Российской Федерации (выделено мной. - С.А.)". Из этой нормы очевидно: во-первых, нужны общие правила насчет порядка решения соответствующих вопросов - для этого принимается специальный федеральный конституционный закон; во-вторых, каждый конкретный случай образования нового субъекта также оформляется федеральным конституционным законом, принимаемым на базе норм общего закона.
В российском законодательстве более определенными являются первый и второй варианты

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
42/543
образования нового субъекта РФ - путем принятия в Российскую Федерацию такого субъекта и путем образования нового субъекта на базе существующих субъектов.
По вопросу о том, является ли изменение конституционно-правового статуса субъекта вариантом создания нового субъекта, ясности нет. С одной стороны, этот субъект уже был в составе
Федерации, с другой - состав Федерации корректируется, в перечень субъектов, названный в ст. 65
Конституции, вносятся изменения, значит, перед нами иной "состав" субъектов. Эта неясность обусловлена еще и тем, что непонятно само выражение "изменение конституционно-правового статуса субъекта". Допустим, республика стала областью или наоборот - хотя по ст. 5 Конституции единица остается в числе равноправных субъектов РФ, реальный статус субъекта все-таки изменяется, да и очевидно, что налицо новый субъект РФ. По данному поводу надо ждать соответствующего конституционно-правового регулирования.
Вопросы создания нового субъекта путем принятия территории в состав Российской
Федерации или же образования нового субъекта на базе существующих урегулированы
Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую
Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".
Этот Закон обозначил, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ "в результате присоединения к Российской
Федерации иностранного государства или его части". А образование нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ и не связанная с принятием в Российскую
Федерацию иностранного государства или его части.
Решение вопросов о принятии или об образовании нового субъекта оформляется конкретными федеральными конституционными законами по каждому случаю.
Названный Закон гласит, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе. Должны соблюдаться государственные интересы России, принципы ее федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.
Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в
Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. Инициатором принятия как всего иностранного государства, так и части его территории в Российскую
Федерацию выступает само иностранное государство.
В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства ему предоставляется статус республики, если международным договором РФ и этого государства не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором РФ и соответствующего государства. В 2014 г. Крым принят в Российскую Федерацию как суверенное государство. И тут же были образованы Республика Крым и город федерального значения Севастополь в составе
Российской Федерации.
Надо сказать, что названный Закон никак не обозначил ситуацию: как быть, если включаемая в состав Федерации территория и существующий субъект (либо его часть) хотят объединиться в один - новый - субъект РФ? Логически следует предположить, что решение этого вопроса станет как бы вторым этапом и будет подпадать под группу норм Закона, касающихся образования нового субъекта РФ.
Что касается порядка образования в составе Российской Федерации нового субъекта на базе существующих, Закон четко обозначил лишь один вариант: такое образование может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ.
Образование в составе Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
43/543
существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению.
Закон ничего не говорит о таких возможных случаях образования нового субъекта, как: разделение существующего субъекта на отдельные субъекты; создание нового субъекта путем выделения частей территорий из имеющихся субъектов; отказ субъекта от самостоятельного статуса и вхождение в другой субъект в качестве его территории. Законодатель ориентирует лишь на один путь образования нового субъекта РФ.
Инициатива образования в составе Федерации нового субъекта принадлежит тем субъектам, на территориях которых образуется новый субъект (по терминологии Закона "заинтересованные" субъекты РФ). Совместное предложение органов законодательной власти и высших должностных лиц заинтересованных субъектов РФ направляется Президенту РФ. Оно должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются: а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов в отношениях с органами государственной власти Федерации, другими субъектами; б) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта; г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта; д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдум.
Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образовании нового субъекта
Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.
Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ. В случае поддержки Президентом инициативы заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (и только в согласованной формулировке!) выносится на референдумы заинтересованных субъектов. В случае если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов такие референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов вопрос об образовании нового субъекта получил одобрение. Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта все-таки не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из субъектов, инициатива образования в составе Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами не ранее чем через год.
Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Федерации нового субъекта. Этот проект может быть внесен, если на референдумах заинтересованных субъектов были приняты соответствующие положительные решения по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта. Проект должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов), а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы: а) формирование органов государственной власти нового субъекта; б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) правопреемство нового субъекта в

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
44/543
отношении собственности заинтересованных субъектов в отношениях с органами государственной власти Федерации, другими субъектами, иностранными государствами и международными организациями; г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта; д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта; е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта.
Федеральное Собрание принимает в установленном порядке федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта РФ, в котором разрешаются указанные выше вопросы.
Возникает вопрос: допустима ли просто ликвидация субъекта РФ? Во-первых, ни в
Конституции РФ, ни в иных актах ни слова не сказано о том, что в Российской Федерации невозможна ликвидация субъекта по решению центра, хотя с учетом печальных фактов в истории
СССР такая норма не была бы излишней. Во-вторых, также не обозначено, что невозможно исключение субъекта из состава Российской Федерации в качестве меры конституционно-правовой ответственности. Правда, в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ записано, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Но названные нами ситуации вряд ли подходят под "изменение статуса" субъекта. Надо отметить как положительный факт, что Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" (так же как и его предшественник 1995 г.) не допускает решения судьбы субъекта РФ на всероссийском референдуме.