Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 11.12.2023
Просмотров: 1911
Скачиваний: 115
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
16/543
государства, но его нет у конфедерации - как у любого международно-правового союза государств, суверенитетом обладают члены конфедерации.
Что касается внутренних аспектов, в унитарном государстве его административно-территориальные части не могут обладать государственным суверенитетом.
Если же говорить о федеративном государстве, то суверенитетом обладает лишь сама федерация. Правда, политики и ученые могут говорить о наличии государственного суверенитета у субъектов федерации, особенно если эти субъекты - государства; порой суверенитет субъектов даже провозглашается в конституциях. Но делается это скорее с политическими целями, в определенной мере суверенитет субъектов - удобная иллюзия, все равно при этом подразумевается верховенство суверенитета федеративного государства в целом.
И все-таки относительно происхождения суверенитета федеративного государства на разных этапах развития науки теории государства и конституционного права выстраивались разные модели. Обобщенно они таковы:
а) до образования такого государства суверенитетом обладают учредители федерации, с образованием федеративного государства оно автоматически приобретает суверенитет как неотъемлемое свойство, а учредители утрачивают суверенитет;
б) с образованием федеративного государства учредители передают ему свой суверенитет, поэтому суверенитет федеративного государства является не самостоятельной категорией, а суммой суверенитетов учредителей;
в) с образованием федеративного государства учредители передают ему только часть своего суверенитета, другую часть оставляют в своем распоряжении, поэтому суверенитет федеративного государства является суммой, слагаемой из переданных ему частей суверенитетов государств-учредителей, наряду с которым сохраняется и ограниченный суверенитет субъектов федерации;
г) модификация вариантов "б" и "в": с образованием федеративного государства появляется его суверенитет, который складывается из двух частей: первая часть - свой суверенитет; вторая часть - сумма, слагаемая из суверенитетов (либо частей суверенитетов), переданных учредителями
(это, мол, и объясняет, что федеративное государство выступает и от себя, и в интересах своих субъектов), при этой модификации субъекты отказываются либо от всего своего суверенитета, либо от его части;
д) с образованием федеративного государства у него появляется государственный суверенитет, но и субъекты федерации сохраняют свой полный суверенитет, и обе стороны взаимодействуют в осуществлении своей компетенции с учетом обладания суверенитетом;
е) с образованием федеративного государства у него появляется свой суверенитет, а у учредителей суверенитет переходит в категорию так называемого потенциального суверенитета, он восстановится, если федерация разрушится, и бывшие учредители вновь станут самостоятельными членами международного сообщества.
Каждая из приведенных конструкций имеет свои идеи и предполагает разный статус как субъектов, так и федерации.
Так, все варианты, при которых суверенитет федерации включает в себя как сумму суверенитеты субъектов ("б"-"г"), не позволяют ей быть сильным государством и ставят федерацию практически в зависимость от субъектов, поскольку вольно или невольно предполагают восприятие федерации не как самостоятельного государства, а как конгломерата субъектов.
Теории, при которых наряду с суверенитетом федерации субъекты имеют ограниченный суверенитет (вариант "в"), а тем более полный суверенитет (вариант "д"), в нашей стране имели хождение в советское время. При принятии Конституции СССР 1936 г. власть говорила об ограниченном суверенитете союзных республик, в период появления Конституции СССР 1977 г. возобладала идея полного суверенитета союзных республик. В качестве официоза они были рассчитаны на гармонию внутрисоюзных отношений, предполагали полную координацию федерацией действий союзных республик, в том числе и внешнеполитических, даже провозглашалось право союзных республик на выход из Союза ССР. Практические отношения в
СССР строились на жестком централизме, самостоятельность республик была весьма
Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
17/543
относительна, а идеи суверенитета - пропагандистскими. Как только начался разлад внутри федеративного союза, идея суверенитета субъектов и право на выход стали работать на развал федерации.
С точки зрения прочности федерации и ее долгого ("вечного") существования, разумеется, надо исходить из того, что с созданием федерации субъекты не передают, не делятся с нею суверенитетом, а утрачивают его, и единственно федерация обладает государственным суверенитетом. России пришлось решать данную проблему, и она однозначно записала в своей
Конституции (ст. 4), что государственным суверенитетом обладает только Российское государство в целом.
Однако есть момент, который заслуживает специального внимания, и он связан с направлениями проявления суверенитета и с природой субъектов федерации. Суверенитет имеет внешнеполитическое и внутриполитическое проявление. Само собой разумеется, государство, в том числе и федеративное, единственно обладает внешнеполитическим суверенитетом. Оно также имеет право на воплощение своей воли во внутриполитических делах. Говоря же о субъекте федерации, надо констатировать: если какое-то территориальное образование становится субъектом федерации, его природа существенно меняется. Во внешнеполитических делах субъект либо перестает вообще участвовать, либо делает это по скромному кругу вопросов при координирующей роли федерации и не решает ключевых проблем международных отношений, обороноспособности и безопасности страны. Но во внутриполитических делах субъект делит вопросы управления с федерацией. И в тех делах, которые ему переданы, субъект самостоятелен, более того, федерация должна либо вообще сюда не вмешиваться, либо корректно искать взаимопонимания с субъектом. Поскольку самостоятельность - одна из сторон суверенитета, возможен тезис о том, что субъект федерации обладает суверенитетом в своих внутренних делах.
Некоторые зарубежные федерации (например, Мексика) используют для характеристики субъектов
(штатов) слова о том, что они суверенны в вопросах своей внутренней жизни.
Видимо, о такой формулировке можно вести речь и в Российской Федерации, это способствовало бы большему взаимопониманию между Федерацией и особенно такими ее субъектами, как республики. Не надо только для субъектов использовать выражение "государственный суверенитет", достаточно говорить просто о "суверенитете", о "суверенности", подразумевая ту самую самостоятельность в осуществлении своих полномочий по управлению делами субъекта, о которой мы сказали и которая обеспечивается в сотрудничестве с федерацией и при ее координирующей роли.
И несколько слов о потенциальном суверенитете. И.В. Сталин говорил в свое время (в связи с принятием Конституции СССР 1936 г.), что потенциальным суверенитетом обладают союзные республики в составе СССР. Обусловливался такой подход правом республик на выход из СССР, при реализации которого они стали бы независимыми государствами и обрели суверенитет. Правда, потенциальный суверенитет трактовался еще и как ограниченный суверенитет, хотя методологически это необоснованно: ограниченный суверенитет все-таки должен наличествовать, в то время как потенциальный суверенитет - подразумеваемая категория, суверенитета нет в период пребывания в федерации, но он появляется при выходе из нее. Впоследствии высказывания
Сталина подвергались критике теми, кто полагал: союзные республики обладают полным государственным суверенитетом в составе Союза ССР.
В наши дни А.А. Ливеровский предлагает по отношению к субъектам РФ использовать категорию "потенциальный суверенитет" и видит ее позитивную роль: предвосхищаются возможные исторические события, поддерживается бесконфликтность во внутрифедеративных отношениях*(1). Другими словами: в федеративном государстве надо всегда помнить о том, что оно состоит из субъектов, и если им плохо, они будут стремиться к выходу из федерации, и в этом случае их потенциальный суверенитет может перерасти в реальный (если они станут субъектами международного права). Следовательно, федерации должны все делать для того, чтобы субъекты чувствовали себя комфортно и не помышляли о разрыве с федерацией, при котором их потенциальный суверенитет перейдет в новое качество.
Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
18/543
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 72
Глава 20. Краткая история государственного устройства России
Литература
Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России: в 4 кн. М.,
1992, 1993; Автономия, федерация и национальный вопрос / под ред. В.И. Гессена. СПб., 1906;
Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912;
Гурвич Г.С. Принцип автономизма и федерализма в советской системе. М., 1924; Дорогин В.
Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960; Он же. СССР - федеративное государство. М., 1967; Он же. Разрушение
СССР (размышление о проблеме). М., 1998; История национально-государственного строительства в СССР. Т. I: Национально-государственное строительство в переходный период от капитализма к социализму. 1917-1936; Т. II: Национально-государственное строительство в период социализма и строительства коммунизма.
1937-1978.
М.,
1979;
Кириченко
М.Г.
СССР: национально-государственное устройство (конституционные основы). М., 1982; Кислицын И.М.
Вопросы теории и практики федеративного строительства Союза ССР. Пермь, 1969; Кокошкин Ф.
Областная автономия и единство России. М., 1905; Он же. Автономия и федерация. Пг., 1917;
Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. Ростов н/Д., 1970; Она же.
Национально-государственное устройство СССР. Ростов н/Д., 1984; Кремнев П.П. Распад СССР: международно-правовые проблемы. М., 2005; Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977; Ошеров С.Я. Союзная республика в социалистической федерации. М., 1948;
Палиенко Н.И. Конфедерация, федерация и Союз советских республик. Одесса, 1923; Равин С.М.
Принцип федерализма в советском государственном праве. Л., 1963; Станкевич З.А.
Историко-правовые аспекты распада СССР: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002; Судницын Ю.Г.
Национальный суверенитет. М., 1958; Чертков А.Н. Древнерусская Федерация. Первый опыт федерализма в России // Журнал российского права. 2000. N 2, 3; Чистяков О.И. Взаимоотношения советских республик до образования СССР. М., 1955; Он же. Национально-государственное строительство в РСФСР в годы Гражданской войны (1918-1920). М., 1964; Он же. Становление
Российской Федерации (1917-1922). М., 1966; 2-е изд., репринт. М., 2003; Шумков Д.В.
Государственный суверенитет России: история и современность. СПб., 2002.
§ 1. Дореволюционный период (Российская империя)
Царская
Россия была унитарным государством, претерпевающим различные административные реформы. Их подробное рассмотрение - предмет истории отечественного государства и права. В нашем кратком обзоре отметим, что в России использовалась строго централизованная и бюрократизированная губернская система управления, вместе с тем существовали специфические моменты, характерные для ряда национальных районов страны.
В 1708 г. при Петре I было учреждено восемь губерний. В 1775 г. указом Екатерины II
"Учреждения для управления губерний" образовано 23 губернии, а к концу ее правления их стало
50. В XX в. в предреволюционный период число губерний составляло 78.
Екатерина предполагала, что губерния будет общей и единственной единицей административно-территориального деления России. Однако вскоре она отступила от этого плана, и в 1781 г. губернии группируются по наместничествам или генерал-губернаторствам.
Впоследствии основная масса губерний не стала входить в генерал-губернаторства или наместничества и управлялась по так называемому общему учреждению, т.е. непосредственно центральной властью. Таковых в начале ХХ в. было 49.
Генерал-губернаторства или наместничества используются для управления преимущественно окраинными территориями
(исключением было
Московское генерал-губернаторство), в их состав включаются как губернии, так и другие
Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
19/543
административно-территориальные единицы (области, округа).
В начале ХХ в. существовало семь генерал-губернаторств: Варшавское (10 губерний на территории бывшего Царства Польского), Виленское (губернии Виленская, Ковенская,
Гродненская), Киевское (губернии Киевская, Подольская, Волынская, Черниговская), Иркутское
(губернии Иркутская, Енисейская, область Якутская), Приамурское (области Забайкальская,
Амурская, Приморская, остров Сахалин), Степное (области Акмолинская, Семипалатинская,
Семиреченская), Московское.
Генерал-губернаторы были выше по рангу и имели право доклада непосредственно царю.
Главы административных единиц, входивших в состав генерал-губернаторств, могли сноситься с центром только через генерал-губернаторов. Мнение последних запрашивалось, если мероприятия центра касались единиц, входивших в состав генерал-губернаторств. Губернаторы обычных губерний подчинялись министру внутренних дел.
Отношение к специфике национальных районов при конструировании территориальных единиц не было однозначным в царской России.
Так, из приведенных выше данных можно видеть, что территории Украины, Белоруссии,
Прибалтики были поделены по генерал-губернаторствам и внутри их по губерниям без какого-либо учета национальных особенностей.
Польша в 1815 г. получила дарованную российским императором Конституцию, могла иметь свои местные органы управления и даже парламент. Внимание к Польше демонстрировалось наличием особого наместника из числа членов Императорского дома. Но в дальнейшем, надо полагать не без учета польских выступлений против России, самоуправление было свернуто, а с
1874 г. учреждается Варшавское генерал-губернаторство во главе с генерал-губернатором вместо наместника, состоящее из 10 губерний.
Великое княжество Финляндское приравнивалось к генерал-губернаторству, состояло из восьми губерний, но имело свои органы управления, возглавлявшиеся генерал-губернатором, парламент, самостоятельность в местных делах, вплоть до своих денежных знаков, был и специальный центральный орган управления по делам княжества.
Для управления Северным Кавказом и Закавказьем был создан Кавказский край, аналогичный генерал-губернаторству. В него входили Терская и Кубанская области, а также губернии Тифлисская, Кутаисская, Елисаветпольская, Эриванская, Бакинская, Черноморская, области Дагестанская, Карсская, округ Закатальский. Управление краем поручалось царским указом наместнику, который имел права и гражданского управления, и главнокомандующего войсками, расположенными в пределах края, и войскового атамана кавказских казачьих войск. На территории Средней Азии был создан Туркестанский край, состоявший из трех областей
(Сыр-Дарьинская, Ферганская, Самаркандская) и равнозначный генерал-губернаторству. Во главе края стоял генерал-губернатор, находившийся "под высшим заведованием" военного министра. В делах местного управления и суда на территориях краев учитывались обычаи народов и нормы шариата. В свою очередь, при подготовке и принятии общегосударственных решений запрашивалось мнение царской местной администрации.
Таким образом, в административно-территориальном устройстве царской России используются такие единицы, как генерал-губернаторства, края, губернии, области, округ, остров
(Сахалин). Имелись и четыре города (Санкт-Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале), выделенные из состава губерний и образующие так называемые градоначальства, подчиненные центральной власти (по современной терминологии - города центрального подчинения). В официальном аспекте можно говорить об отсутствии территориальных единиц, образованных по национальному признаку, но национальный фактор и местные условия учитывались при организации местного управления, а также при подготовке центральных государственных решений и нормативных актов.
§ 2. Подходы к форме государственного устройства России в XIX - начале XX в.