Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
25/543
общегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть нарушаемы права отдельных, вступивших в федерацию, областей". Вступившие в федерацию области - это те же республики или что-то другое? Вопрос отнюдь не праздный.
В июле 1918 г. принимается первая советская Конституция. Первым разделом в нее включается Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. В ней, как и ранее, провозглашается, что Российская Советская Республика "учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик". Но в ст. 11 Конституции
РСФСР читаем: "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы". И далее: "Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику".
Эти формулировки не добавляли ясности в вопросе о том, кто будет входить в состав
РСФСР. Возможно, дело не только в отделении от Великороссии бывших национальных окраин.
На территории самой Великороссии также образуются различные республики, коммуны, иные образования. Одни не симпатизировали советской власти, по мнению историков, имели характер белых режимов. Но другие-то провозглашали себя советскими. И, надо полагать, центральной советской власти приходилось думать о том, как найти с ними общий язык. До принятия
Конституции РСФСР такого рода образований было провозглашено не так уж мало - советская социалистическая республика Тавриды, Донская советская республика, Кубанская и далее
Кубано-Черноморская советская республика, Ставропольская советская республика, Терская советская республика и др.*(12) Для таких образований вполне подходили конституционные формулировки того этапа если не о "национальном составе", то об "особом быте". Правда, впоследствии центральная власть не сохранила территориальные республики в РСФСР, они были ликвидированы по мере укрепления советской власти, а определяющим стал национально-территориальный фактор.
Последующие события показали, что государственное строительство пошло двумя путями.
Первый путь - создание автономных национально-территориальных образований в составе
РСФСР. В 1918 г. первой создается Туркестанская АССР, в 1919 г. образованы Башкирская АССР,
Крымская ССР, в 1920 г. - Татарская АССР, Карельская Трудовая Коммуна (с 1923 г. - Карельская
АССР), Автономная Чувашская область (с апреля 1925 г. - Чувашская АССР), Кара-Киргизская (с
1925 г. - Казахская) АССР, Калмыцкая автономная область (с 1935 г. - Калмыцкая АССР),
Марийская автономная область (с 1936 г. - Марийская АССР), Вотская (Удмуртская) автономная область (с 1934 г. - Удмуртская АССР). В 1921 г. образованы Горская АССР, Дагестанская АССР,
Коми (Зырянская) автономная область (с 1936 г. - Коми АССР), из Горской АССР выделяется
Автономная область кабардинского народа.
В
1922 г. создаются
Якутская АССР,
Карачаево-Черкесская автономная область, Ойротская (с 1948 г. - Горно-Алтайская) автономная область и др.
Подробное освещение развития автономии в РСФСР является предметом самостоятельного исследования. Однако приходится отметить, что уже с того времени возникали и в последующем так и не нашли однозначного подхода вопросы о форме государственного устройства собственно
Российского государства: или это унитарное государство с автономией национальных областей
(дореволюционный план большевиков по решению национального вопроса), или причудливая модель федерации, субъектами которой становятся автономные единицы, но одновременно государство является унитарным для населенных русскими административно-территориальных единиц?
Второй путь - сближение РСФСР с республиками, где в ходе борьбы с буржуазно-националистическими режимами была провозглашена советская власть, которая одержала верх по мере успехов Красной Армии в ходе Гражданской войны и борьбы с иностранными интервентами. Это Украина, Белоруссия, Азербайджан, Армения, Грузия. Шаги на пути объединения отражаются во многих документах того времени.
В резолюции I съезда коммунистической партии (большевиков) Украины (5-12 июля 1918 г.)

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
26/543
"О взаимоотношениях между Украиной и Россией" объявляется, что Украина экономически неразрывно связана с Россией, идея "самостийности" Украины окончательно дискредитирована в самых широких массах Украины, задача партии - бороться за революционное объединение
Украины с Россией на началах пролетарского централизма в пределах Российской Советской
Социалистической
Республики*(13).
В
Декларации
Временного рабоче-крестьянского правительства Украины от 25 января 1919 г. также говорится об объединении Украинской
Советской Республики с Советской Россией на началах социалистической федерации, правда,
"формы которой будут установлены полномочными представителями на Всеукраинском съезде
Советов"*(14). I Белорусский съезд Советов принимает 3 февраля 1919 г. Декларацию "Об установлении тесной федеративной связи между советской Белоруссией и РСФСР", согласно которой только свободный добровольный союз трудящихся всех ныне независимых советских республик обеспечит торжество рабочих и крестьян в их борьбе со всем остальным капиталистическим миром*(15).
1 июня 1919 г. принимается Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного
Комитета (далее - ВЦИК) "Об объединении советских республик". В нем на основе предложений ряда республик (Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы, Крыма) в целях борьбы с общим врагом, желающим задушить советскую власть, "на почве признания независимости, свободы и самоопределения трудящихся масс" этих республик ВЦИК признает необходимым провести тесное объединение: 1) военной организации и военного командования; 2) Советов народного хозяйства;
3) железнодорожного управления и хозяйства; 4) финансов и комиссариатов труда республик.
Объединение должно быть проведено путем соглашения с центральными исполнительными комитетами и советами народных комиссаров республик*(16).
В телеграмме от 29 апреля 1920 г. Временный Военно-Революционный Комитет
Азербайджана предлагает Советской России вступить в братский союз для совместной борьбы с мировым империализмом*(17). 30 сентября 1920 г. заключаются договор о военно-экономическом союзе между РСФСР и Азербайджанской ССР, ряд соглашений между правительствами республик, по которым происходило объединение органов и сфер обеих республик в части военной организации, финансов, связи, внешней торговли и др.*(18) - по аналогии с Декретом от 1 июня
1919 г.
В постановлении IV съезда Советов Украины от 20 мая 1920 г. "О государственных отношениях между УССР и РСФСР" выражается уверенность в том, что к Федерации Советских
Республик России и Украины присоединятся новые союзники и образуют Великую
Международную Республику Советов. Предлагается, чтобы во ВЦИК РСФСР вошло 30 представителей Советской Украины, избранных на данном съезде*(19). 16 июня 1920 г. ВЦИК принимает постановление о включении членов Украинского ЦИК в состав ВЦИК*(20). 29 декабря
1920 г. заключается союзный рабоче-крестьянский договор между РСФСР и УССР, по которому республики вступают между собой в военный и хозяйственный союз. Ряд народных комиссариатов являются объединенными, они входят в состав СНК РСФСР и имеют своих уполномоченных в
СНК УССР*(21). Аналогичные договоры заключаются между РСФСР и ССР Белоруссии 16 января
1921 г.*(22), между РСФСР и ССР Грузии 21 марта 1921 г.*(23), причем они предусматривают не только объединение органов, но и участие в руководстве и контроле через представителей республик во всероссийских съездах Советов и ВЦИК.
В декабре 1921 г. путем объединения Азербайджанской, Армянской и Грузинской советских республик делаются первые шаги к созданию Закавказской федерации (официально провозглашена в марте 1922 г.). В соответствии с пожеланием этих республик на IX Всероссийском съезде Советов принимается решение о предоставлении Азербайджану, Армении и Грузии определенного числа
(не указано, какого) мест во ВЦИК РСФСР*(24).
Приведенные примеры свидетельствуют о разных взглядах на формы объединения республик. Обращаясь к этому краткому, но весьма яркому периоду отечественной истории, одни исследователи находят в нем складывающиеся конфедеративные отношения между независимыми советскими республиками, другие говорят об уже существующих федеративных союзнических отношениях, третьи видят и тенденции к интеграции независимых республик в состав РСФСР,

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
27/543
четвертые полагают, что скорее можно говорить о международно-правовых отношениях РСФСР с независимыми республиками с элементами их интеграции в РСФСР.
Для каждого из этих подходов есть свои основания. Что касается непосредственно федерации, то уже в данный период просматривались разные ее варианты. В связи с этим обратим внимание на документ правящей партии - принятую X съездом РКП(б) (8-16 марта 1921 г.) резолюцию "Об очередных задачах партии в национальном вопросе".
В ней говорится: "Федерация советских республик, основанная на общности военного и хозяйственного дела, является той самой общей формой государственного союза, которая дает возможность: а) обеспечить целость и хозяйственное развитие как отдельных республик, так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применять тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и братское сотрудничество наций и народностей, связавших так или иначе свою судьбу с федерацией". И далее: "Опыт России с применением
различных видов федерации
, с переходом от
федерации,
основанной на советской автономии
(Киргизия, Башкирия, Татария, горцы, Дагестан), к
федерации, основанной на договорных отношениях
с независимыми советскими республиками
(Украина, Азербайджан) и с
допущением промежуточных ступеней между ними
(Туркестан,
Белоруссия), целиком подтвердил всю целесообразность и гибкость федерации, как общей формы государственного союза советских республик (выделено мной. - С.А.)"*(25).
Сказанное означало, что федерации в России было окончательно отдано предпочтение перед унитарным государством. Одновременно обратим внимание еще на одно обстоятельство. В
Программе партии большевиков, принятой на VIII съезде партии (18-23 марта 1919 г.), говорится, что как одну из переходных форм на пути к полному единству партия выставляет федеративное объединение государств, организованных по советскому типу*(26). Надо ли понимать так, что федерация в России - временный стратегический шаг, а потом страна вновь получит унитарную форму организации? Вряд ли. Подразумевалась бывшая в то время популярной идея всемирной советской республики. И об этом четко сказано в резолюции X партийного съезда: "Добровольный характер федерации обязательно должен быть сохранен и впредь, ибо только такая федерация может стать переходной формой к тому высшему единству трудящихся всех стран в едином мировом хозяйстве, необходимость которого становится все более и более осязательной"*(27).
Только в 1922 г., когда на территории всех республик однозначно утвердилась советская власть, стал особо актуальным вопрос об укреплении политического, экономического и военного союза республик.
§ 4. Создание и развитие СССР. Место РСФСР в составе СССР
В этот период встал вопрос и о государственно-правовой форме объединения РСФСР и иных, официально независимых, советских республик.
Один возможный путь объединения: новым республикам отказаться от независимости и войти в состав РСФСР в качестве ее автономных единиц - тех самых автономных областных союзов, о которых говорила Конституция 1918 г. Этот план, известный в истории как план "автономизации", поддерживал и И.В. Сталин, и его сторонники в руководстве партии и государства. В документах X съезда коммунистической партии создание автономных единиц внутри РСФСР расценивается как один из путей развития федерации. Данный план перекликается с планом по национальному вопросу, который был у большевиков до Октябрьской революции, т.е. унитарное государство с автономией областей.
По существу, Сталин предлагал идею воссоздания под именем федерации реально унитарного государства с автономией областей. Против этого выступил В.И. Ленин. Спрашивается, почему, если он сам ранее выступал за план решения национального вопроса в виде автономного
(территориального) образования соответствующей нации в рамках унитарного государства? Дело в том, что в 1917 г. и в последующие годы тяга к национальному самосознанию и национальной

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
28/543
государственности на окраинах России оказалась чрезвычайно сильной. Сначала этим воспользовались силы национальной буржуазии и интеллигенции, провозгласив в соответствующих районах создание национальных государств. Затем на местах была установлена советская власть - опять же в виде независимых советских республик-государств. В.И. Ленин понимал, что отказ от независимости чреват недовольством населения некоторых республик.
Предлагать в этой ситуации автономизацию, т.е. их вхождение в РСФСР в качестве ее автономных частей, было бы политическим просчетом. Ленин выступил за то, чтобы советские республики -
РСФСР, Украина, Белоруссия и ЗСФСР образовали новый союз, войдя в него на равных основаниях, - Союз Советских Социалистических Республик.
Ленинская идея одержала победу. Создание СССР провозгласил I съезд Советов Союза ССР
30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию об образовании Союза Советских Социалистических
Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик.
Таким образом, победил вариант федерации - СССР как союз РСФСР и республик, находившихся вне пределов РСФСР. Созданные внутри РСФСР автономные образования юридически не участвовали в создании Союза ССР. Они остались частями одного субъекта новой федерации - РСФСР.
Декларация имеет сильно политизированный характер. Она говорит о причинах образования
Союза: с одной стороны, объединение республик помогло отбить нападение "империалистов всего мира", обеспечить свое существование, перейти к восстановлению народного хозяйства; с другой стороны, неустойчивость международного положения, опасность новых нападений делают неизбежным создание единого фронта социалистических республик. Кроме того, в Декларации отмечается, что само строение советской власти, интернациональной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на путь объединения в одну социалистическую семью. Все эти обстоятельства повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность, и внутреннее хозяйственное преуспеяние, и свободу национального развития народов.
Итак, создание СССР оформляло политический, хозяйственный и военный союз советских республик, они с этого момента становились союзными республиками, входящими в СССР.
Вместе с тем в Декларации подчеркивалось, что Союз является добровольным объединением равноправных народов. За каждой республикой обеспечено право свободного выхода из Союза. Доступ в Союз открыт всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и тем, которые возникнут в будущем. Новое государство послужит верным оплотом борьбы против мирового капитализма, и это будет новым решительным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику.
Договор об образовании СССР определял вопросы ведения Союза ССР и органы Союза.
Верховным органом власти Союза объявлялся съезд Советов СССР, а в периоды между съездами -
Центральный Исполнительный Комитет СССР. ЦИК избирал Президиум, являвшийся высшим органом власти Союза в периоды между сессиями ЦИК. Президиум состоял из 19 человек, в их числе были четыре председателя ЦИК союзных республик. Договор учреждал Правительство СССР
- Совет Народных Комиссаров, избиравшийся ЦИК и объявлявшийся исполнительным органом
ЦИК, определял состав СНК. Задачи обеспечения законности возлагались на Верховный суд при
ЦИК СССР, с функциями судебного контроля, и на Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ). Договор также определял состав СНК союзных республик, говорил о праве республик на свои бюджеты - но их доходные и расходные части устанавливались ЦИК СССР.
Вводилось единое союзное гражданство. Союзные республики имели свои конституции. По
Договору за каждой из союзных республик сохранялось право свободного выхода из Союза.
По поводу природы Договора 1922 г. об образовании СССР нет единого мнения. Одни исследователи считают его международно-правовым договором, другие - внутригосударственным.
Полагаем, что есть основания для отнесения обеих характеристик к этому Договору.
Предшествующие созданию СССР месяцы и годы были использованы на то, чтобы создать более тесные связи между республиками, свойственные для федеративного, т.е. внутригосударственного, объединения. И вместе с тем Союз ССР образовали независимые государства, а потому договор

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
29/543
между ними может считаться международно-правовым.
Следующий год ушел на подготовку положений об органах Союза ССР и Конституции
СССР. При этом имели место серьезные дискуссии между представителями центра и отдельных республик, особенно Украины, о степени централизации и децентрализации функций управления, и прежде всего руководства экономикой. Эти дискуссии закончились победой центра. Полномочия
Союза были существенно расширены по сравнению с Договором 1922 г. Важным моментом стало и учреждение двухпалатной структуры ЦИК СССР - теперь он состоял из Союзного Совета и Совета
Национальностей. Конституция СССР была утверждена ЦИК СССР 6 июля 1923 г. и затем II съездом Советов СССР 31 января 1924 г.
СССР существовал с 1922 по 1991 г. Число союзных республик возросло. По Конституции
СССР 1936 г. их было 11, на момент распада СССР - 15.
Все это время РСФСР развивается как одна из союзных республик в Союзе ССР. В западной историографии того периода РСФСР нередко отождествляют с Союзом ССР, по отношению к
Союзу используют наименование "Россия". На самом деле это не так. Российской Федерации сознательно отводилась роль одной из республик. Причем экономически РСФСР была сильнее других республик и играла первостепенную роль в создании экономического потенциала и бюджета Союза. Другие республики подтягивали к более высокому уровню, оставляя в местном распоряжении полученные там доходы и предоставляя дотации из союзного бюджета, на что
РСФСР не приходилось рассчитывать. В политическом и правовом отношениях РСФСР зачастую была не на равном положении с другими республиками. Например, руководящая коммунистическая партия во всех республиках имела свои центральные комитеты, у РСФСР своего ЦК не было, лишь на некоторое время (да и то небольшое) при Н.С. Хрущеве было создано оргбюро ЦК КПСС по
РСФСР. Союзно-республиканским ведомствам СССР должны были корреспондировать аналогичные органы союзных республик; но по ряду сфер в РСФСР соответствующих подразделений не создавалось (например, не всегда у РСФСР были свои министерства внутренних дел, юстиции, комитет государственной безопасности). У России не было своей академии наук, необходимые задачи на ее территории выполняла Академия наук СССР, в то время как у каждой из остальных союзных республик была своя академия наук.
В современных исследованиях зачастую о РСФСР говорится так, будто бы она развивалась самостоятельно. На самом деле период 1922-1991 гг. не может рассматриваться в истории России отдельно от факта существования СССР.
Называясь федеративной республикой, РСФСР в тот период не имела признаков федеративного государства.
Во-первых, не был ясен вопрос о том, кто является субъектами РСФСР, да и самого понятия "субъект РСФСР" не было. Напомним, что в РСФСР были образованы автономные республики, входившие напрямую в РСФСР. С учетом различных преобразований по Конституции РСФСР 1978 г. их было 16. Образовывались автономные области. По Конституции 1978 г. их было пять, и все они входили не напрямую в РСФСР, а в состав краев, хотя и имели право по определенным вопросам прямого обращения к центру. В 1930-е гг. для малых народностей Севера и
Северо-Востока страны были учреждены национальные округа. В литературе велся спор, являются ли округа административно-территориальными единицами либо автономиями. С принятием
Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. в споре была поставлена точка, поскольку национальные округа закреплены в них как автономные округа. Но они не входили напрямую в РСФСР, а были в составе краев и областей. Естественно, что в структуру РСФСР входили сами края и области, а также два города республиканского подчинения - Москва и
Ленинград.
С учетом такой структуры РСФСР долгие годы шел спор о том, кого считать субъектами
РСФСР. Разброс мнений довольно широк.
Было предложение видеть субъектами только автономные республики, поскольку эти политические автономии можно считать государствами и они напрямую входят в состав РСФСР.
Предлагалось считать субъектами РСФСР также автономные области и автономные округа как национально-территориальные образования (так называемую административную автономию),