Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
20/543
Касательно формы государственного устройства России возникали два вопроса: во-первых, чему отдать предпочтение - монархической или республиканской форме правления, а во-вторых, национальный вопрос, поскольку в это время Россия уже была многонациональным государством.
Те, кто видел Россию монархией, конечно, связывали государственное устройство с унитарной формой, поскольку трудно было представить в то время монархическое государство федеративным. Правда, в наши дни есть федерации, являющиеся по форме правления монархиями - причем как с наследственным монархом (Бельгия, где внутренняя организация государства и положение субъектов все-таки больше напоминают республику), так и с монархом, избираемым монархами частей государства (Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия). Но все же это исключение, большинство федераций - республики.
В монархическом государстве обычно может обсуждаться лишь вопрос о пределах самостоятельности территорий. В России, бывшей до начала ХХ в. абсолютной монархией, на местах были представители царя, обладавшие широкими полномочиями, но это была самостоятельность не в смысле передачи власти от центра местам, а как поручение представлять центральную власть на местах.
Что касается национального вопроса, то, думая о необходимости его разрешения с учетом интересов наций и народностей, и оппозиционные, и лояльные к власти политики чаще всего выступали против федерации, поскольку она неизбежно ведет к такой организации управления государством, при которой национальные области могут обособиться от центра, и это приведет к развалу страны.
Сошлемся на высказывание П.И. Пестеля, одного из знаменитых декабристов. В "Русской правде" - его проекте усовершенствования государственного устройства России говорится: "Что же в особенности касается до России, то дабы в полной мере удостовериться, до какой степени федеративное образование Государства было бы для нее пагубно, стоит только вспомнить, из каких разнородных частей сие огромное Государство составлено. Области его не только различными
Учреждениями управляются, не только различными Гражданскими Законами судятся, но совсем различные языки говорят, совсем различные веры исповедуют, жители оных различные происхождения имеют, к различным Державам некогда принадлежали; и потому ежели сию разнородность еще более усилить чрез федеративное образование Государства, то легко предвидеть можно, что сии разнородные Области скоро от Коренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет тогда не только свое Могущество, Величие и Силу, но даже может быть и бытие свое между большими или Главными Государствами. Она тогда испытает все Бедствия и весь неизъяснимый вред, нанесенные Древней России Удельною Системою, которая также не что иное была, как род федеративного Устройства Государства. И потому если какое-нибудь другое
Государство может еще сомневаться во вреде федеративного Устройства, то Россия уже никак сего сомнения разделять не может: она горькими опытами и долголетними бедствиями жестоко заплатила за сию ошибку в прежнем ее Государственном Образовании. А по сему, соединяя все сии
Обстоятельства в общее соображение, постановляется Коренным Законом Российского
Государства, что всякая мысль о федеративном для него Устройстве отвергается совершенно яко пагубнейший вред и величайшее Зло. Избегать надлежит всего того, что посредственно или непосредственно, прямо или косвенно, открыто или потаенно к таковому Устройству Государства вести бы могло"*(2).
Это мнение, высказанное в первой трети XIX в., перекликается с тем, что произошло при использовании федеративной формы государственного устройства в России ХХ в.
Вероятно, разговор о федерации в России был бы возможен, если бы прежде был решен принципиальный вопрос об отказе от монархии в пользу демократической республики. Однако и переход России к республике сам по себе не означал предпочтения федеративной формы государственного устройства. Были высказывания и в пользу федерации, например у других декабристов. И все-таки в основном и оппозиционные социал-демократические партии, возникшие в России в конце XIX - начале ХХ в., и многие легально возникшие в ХХ в. буржуазные политические партии были за республику с сохранением унитарного государственного устройства.
Правда, для России обычно предметом обсуждения была государственная федерация как

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
21/543
форма решения национального вопроса. Другой вариант организации федеративного государства, где федерацию следует рассматривать в качестве формы связи единого государства с самостоятельностью субъектов, их самоуправлением (наиболее типичный пример - США), т.е. без связи с национальным вопросом, для России не был актуальным.
Например, вслед за французом П.Ж. Прудоном известный русский революционер и мыслитель М.А. Бакунин был сторонником федерации как союза самоуправляющихся единиц: индивиды объединяются в коммуны, коммуны - в провинции, провинции - в нации, нации - в
Соединенные Штаты Европы, а затем - всего мира*(3). Высший уровень союза самоуправляющихся единиц заменяет собой государство. Однако эта идея федеративной организации не стала популярной.
Практически все, кто касался федерации, непременно связывали проблему с многонациональным составом населения России и видели пути ее решения в рамках не федерации, а унитарной формы государственного устройства. В том числе за унитарное государство и против государственной федерации в России выступали до 1917 г. социал-демократы - большевики, т.е. те, кто затем пришел к государственной власти в России и провозгласил в ней федеративную форму государства. Спрашивается, почему все были против федерации и за унитарное государство?
Можно ли видеть главную причину в том, что неизбежно возникал вопрос о субъектах такой федерации, и особенно о том, какое место займут в ней Великороссия и русские как государствообразующий фактор в Российской Империи? Эту причину нельзя исключать, однако надо рассматривать в комплексе причины предпочтения унитарного государства федеративному в
России. Попытаемся сформулировать эти причины по логике того времени (обращаем на это внимание читателя).
Во-первых, совершенно очевидно, что федерация предполагает определенную деконцентрацию власти, передачу ее на места. Если в России побеждает демократическая или социалистическая революция, то создается новое государство. По мнению умеренных демократов, это демократическая республика, по мнению большевиков, социалистическое государство трудящихся, т.е. беднейших слоев населения. Политическая суть государства в данном случае не основное, главное - у нового государства будут грандиозные задачи в интересах народа. И решать такие задачи легче в условиях унитарной формы и сильного центра.
Во-вторых, федеративная структура государства может вызвать ряд нежелательных последствий для управления страной, общения людей, их психологии и самосознания.
Так, унитарная форма предполагает общегосударственное управление решением задач, возникающих у демократического (социалистического) государства. В федерации неизбежны элементы национально-территориальной обособленности.
Это особенно подкрепляется чрезмерным ростом национального самосознания. Национальная гордость перерастает в самовозвышение. Развивается национализм, им начинают пользоваться местные лидеры, тем более из национальной буржуазии и интеллигенции. Население фактически становится их заложником, замыкается в своих узконациональных интересах, они ставятся выше общегосударственных.
Возникают упреки центру по поводу невнимания, недостаточного внимания к субъекту. Начинается то, что сегодня характеризуют словами "тянуть одеяло на себя". В конце концов это ведет к ослаблению, а то и разрушению централизованного государства.
В-третьих, развитие капитализма в России сломало национальные экономические перегородки, возник общегосударственный рынок (сегодня сказали бы - единое экономическое пространство). Унитарное государство способствует тому, чтобы это и далее сохранялось.
Федеративная структура может вызвать препятствия развитию единого общегосударственного рынка производства.
Таким образом, унитарное государство в России после демократической (социалистической) революции продолжило бы слом национальных перегородок, укрепляло бы связи граждан
(трудящихся) разных национальностей, развивало бы общегосударственный экономический рынок, обеспечивало более быстрый переход от отсталых, местами патриархальных отношений к современным формам жизни и общения людей на всей территории России.
В-четвертых, социал-демократы - большевики помышляли о всемирной социалистической

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
22/543
революции, о создании всемирного государства рабочих и крестьян. И, конечно, о каком-то их делении по национальному признаку не следовало вести речь.
Это не означало, что у партий не было своих программ и предложений по формам решения национального вопроса в России. Особый интерес представляет программа, сформулированная
В.И. Лениным.
Каждая нация имеет право на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Причем В.И. Ленин предлагал довольно демократичный механизм решения вопроса о самоопределении. В своих "Тезисах по национальному вопросу" (1913) он говорит, что признание социал-демократами права всех национальностей на самоопределение предполагает требование об отделении "исключительно на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования населения данной территории"*(4). В другой работе - "О праве наций на самоопределение" (1914) предполагается решение этого вопроса не центральным парламентом, а только парламентом (сеймом, референдумом и т.п.) отделяющейся области*(5). Таким образом, в голосовании участвуют либо все граждане, проживающие на данной территории, либо представляющий их всех парламент, но никак не одни люди соответствующей национальной принадлежности (этот тезис не лишне помнить и в наши дни, когда некоторые националисты считают, что на территориях своего проживания коренные народы обладают абсолютным правом решать все проблемы, не считаясь с гражданами других национальностей, издавна проживающими на той же территории).
Однако большевики не проповедуют отделение. Они против федерации и считают, что национальный вопрос может быть решен при сохранении единого централизованного Российского государства, в рамках которого каждой нации обеспечивается право на самоопределение созданием национально-территориальной автономии.
Суть такой автономии связана с обоими словами, входящими в данное понятие, т.е. группа людей, относящихся к одной нации или народности, имеющая историческую территорию своего компактного проживания, связанная общим языком, самобытностью, укладом жизни, культурой, создает, если того хочет, свою национально-территориальную (областную) автономию как национально-государственную форму разрешения своего национального вопроса.
Эта национально-территориальная (национально-государственная) единица входит в состав единого, унитарного государства и претендует на учет им своих интересов, а также имеет разные возможности представлять эти интересы на общегосударственном уровне.
Большевики против замены национально-территориальной автономии национально-культурной автономией, при которой люди, относящие себя к соответствующей национальности независимо от места их проживания, записываются в названную автономию и создают свой орган самоуправления в масштабах государства. Такая автономия, объединяя людей по признаку национальной принадлежности, языка, культуры, грозила бы стать средством их обособления от граждан, проживающих рядом и относящихся к иным национальностям.
Другие политические силы и партии также исходили из того, что в национальных районах
России после ее превращения в демократическую республику надо отказаться от органов власти центра на местах и создавать свои органы. Собственно, без этой идеи нельзя было рассчитывать на поддержку населения данных районов.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
23/543
благородных мотивов, так и своих амбиций на занятие руководящих постов и сохранение имен в национальной истории, а также национальная буржуазия, у которой к сказанному еще добавлялось желание поставить "местное" государство на службу своим капиталам. Оказалось, что идеи национальной независимости, национальной гордости, национального самосознания довольно легко покоряют всех, в том числе многих местных рабочих и крестьян, для которых идея "своего" государства была выше идеи "интернационального братства".
В результате к осени 1917 г. национальные государства-республики были провозглашены на многих так называемых национальных окраинах России. Например, в апреле 1917 г. образуется
Центральная рада - постоянный государственный орган Украины, в августе 1917 г. - Белорусская рада. В ноябре 1917 г. буржуазно-демократические партии приходят к власти в Армении, Грузии,
Финляндии и др. Создаваемые здесь правительства и государства желали быть независимыми от
России и объявляли о своей независимости. От прежней Российской Империи реально оставалась лишь Великороссия.
Видя развал Российского государства, центробежные тенденции и создание буржуазных республик в национальных районах, В.И. Ленин не только говорит о том, что повсеместно надо добиваться победы советской формы государственного правления, восстановления государственного единства, но интенсивно размышляет о формах связи центра и мест. В своих высказываниях начиная с апреля 1917 г. он, ранее определенно выступавший против федерации, уже использует формулировки "создание общего государства", "объединение в союз", "братский союз". В речи на I Всероссийском съезде Советов в июне 1917 г. он провозгласил: "Пусть Россия будет союзом свободных республик"*(6). Но об оформлении союза в федеративную форму государственного устройства еще не заявляется.
После прихода большевиков к власти в октябре 1917 г. предпринимаются усилия по восстановлению государственного единства на территории бывшей царской России. Естественно, вопрос о форме этого союза остается ключевым. От более отвлеченных слов о "союзе" В.И. Ленин переходит к идее государственной федерации. В написанном В.И. Лениным "Манифесте к украинскому народу с ультимативными требованиями к Украинской Раде", опубликованном 6 (19) декабря 1917 г. в виде объявления "О признании Советом Народных Комиссаров народной
Украинской Республики и о предъявленном Центральной раде ультиматуме ввиду ее контрреволюционной деятельности", говорится, что Совет Народных Комиссаров (далее - СНК) признает народную Украинскую Республику, ее право совершенно отделиться от России или вступить в переговоры с Российской Республикой о федеративных и тому подобных взаимоотношениях между ними*(7).
Идея федерации официально провозглашается и закрепляется в конституционно-правовых документах в январе 1918 г. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой
III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 18 (31) января
1918 г., записано: "Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик"*(8). В отдельной резолюции "О федеральных учреждениях Российской Республики" говорится: "Российская Советская
Социалистическая Республика учреждается на основе добровольного союза народов России как федерация советских республик этих народов"*(9).
Представители партии большевиков возглавили на местах борьбу за установление там советской власти, против местных националистов и национальной буржуазии. Но и там, где такая борьба оканчивалась успехом, вновь создаваемые органы советской власти (по аналогии с центром
- съезды Советов) провозглашали образование хотя и советских, но независимых республик.
Большевики не могли отвлечься от того, что одним из ключевых пунктов их программы по национальному вопросу было право наций на самоопределение - вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. И раз уж развитие пошло по пути образования независимых государств, надо было считаться с этим фактом и с учетом его искать пути связей национальных районов и центра. Довольно четко сказал об этом в своих мемуарах известный партийный и государственный деятель советской эпохи А.И. Микоян, начинавший революционную деятельность в Азербайджане: "Мы, бакинцы, на основе опыта работы в Азербайджане, пришли к

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
24/543
выводу, что привлечь на сторону Советской власти широкие рабочие массы, крестьянство, демократическую интеллигенцию невозможно, если мы будем отрицать необходимость национального Азербайджанского государства. Мы выступили за признание Азербайджана как национального государства с тем, чтобы он стал государством советским, находящимся в тесной связи и дружественных отношениях с Советской Россией"*(10).
Итак, центр не собирался смириться с уходом новых республик из Российского государства, но и новые республики, также советские, не помышляли своего существования без России. Это их принципиально отличало от провозглашенных в 1917 г. на соответствующих территориях буржуазных республик, которые хотели быть независимыми от России. И поскольку независимые государства создаются, надо признавать их независимость и одновременно думать об образовании нового союза с этими государствами.
Поэтому начиная с конца 1917 г. принимается серия документов советской власти о признании независимости соответствующих республик. В одних случаях признается независимость буржуазной республики в надежде на победу там советской власти, чего все же не произошло
(Финляндия), в других - признается независимость провозглашенных советских республик, где впоследствии все же не удалось сохранить советскую власть (Эстляндская Советская Республика,
Советская Республика Латвия, Литовская Советская Республика). Наконец, это и признание независимости советских республик, с которыми впоследствии сложилось более тесное единство
(Украина, Белоруссия, закавказские республики).
Но каким будет новый союз республик, сложно было ответить. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа не случайно говорилось: "Вместе с тем, стремясь создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России, III съезд Советов
ограничивается установлением
коренных начал федерации Советских Республик России
, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном Правительстве и в остальных советских учреждениях (выделено мной. - С.А.)"*(11).
Содержание документов 1918 г. позволяет сказать, что главным вопросом стало лишь провозглашение самой федерации. Но трудно понять, какого рода федерация намечалась. По логике того времени прежде всего подразумевался союз русской нации, представленный
Великороссией, и иных наций вне ее. Однако и нации внутри России также заявляли о своем самоопределении. Следовательно, не исключалась и более широкая федеративная организация, охватывающая союз всех наций на территории бывшей России (т.е. русских и других наций, проживающих и вне, и внутри Великороссии).
В будущем отношения с другими республиками и отношения внутри РСФСР стали принципиальными для определения судеб и вообще отечественного государственного устройства и для выбора вариантов федерации.
Но в 1918 г. идет пока общий разговор о путях объединения, очевидно, прежде всего из-за элементарной неясности, что предпочесть.
Казалось бы, учреждается федерация, состоящая из республик. Но в резолюции III съезда
Советов "О федеральных учреждениях..." говорится, что "способ участия советских республик, отдельных областей в федеральном правительстве, областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, равно как и разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской Республики, определяется немедленно по образовании областных советских республик Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Центральными
Исполнительными Комитетами этих республик". Не ясно, упоминание о республиках и об областях подразумевает разные виды субъектов федерации или это лишь разные слова.
Чуть далее читаем: "Все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий. Центральная Советская власть обязана следить за соблюдением основ федерации и представляет Российскую Федерацию Советов в ее целом. На центральную власть возлагается также проведение мероприятий, осуществимых лишь в