Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
193/543
Указами от 16 и 19 декабря 1991 г. курирование или оперативное руководство в отношении тех комитетов и комиссий, которые ранее поручались вице-президенту, переходили в ведение
Правительства РФ.
По распоряжению Президента от 19 ноября 1991 г. вице-президенту поручалось "опекать" созданный в качестве одной из президентских структур Центр оперативного контроля за ходом реформ, образование которого было предусмотрено Указом от 6 ноября 1991 г. "Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы". В п. 8 Указа говорилось, что вице-президент осуществляет взаимодействие Правительства РСФСР со структурами управления, созданными при Президенте РСФСР, выполняет по поручению Президента иные организационные и контрольные функции в рамках предоставленных Президентом полномочий. Однако по Указу от
19 декабря 1991 г. названный п. 8 также утратил силу.
Таким образом, вице-президент был полностью лишен объектов руководства, координации и организации работы. Между прочим, происходило это тогда, когда между ним и Президентом были еще нормальные отношения.
Их охлаждение началось, пожалуй, после объявления в январе 1992 г. курса на либерализацию цен. Вице-президент резко разошелся с Президентом в оценке данного курса. Он заявлял в своих публичных выступлениях о его неприятии. Постепенно все более широкий круг вопросов сути и тактики руководства страной со стороны Президента стал вызывать критические оценки вице-президента.
Еще один шаг в попытках определить круг полномочий вице-президента делается Указом от
26 февраля 1992 г. "О поручениях и полномочиях вице-президента Российской Федерации".
Президент возложил на вице-президента проблемы агропромышленного комплекса в полном объеме (земельная реформа, развитие новых форм хозяйствования на селе, разработка и реализация проблем газификации, химизации сельского хозяйства, развитие стройиндустрии для сельской местности, конверсия военно-промышленного комплекса по выпуску средств механизации для сельского хозяйства, привлечение иностранных инвестиций и кредитов для осуществления реформы в агропромышленном комплексе и т.д.). Для выполнения этих поручений вице-президент был уполномочен на издание распоряжений, обязательных для министерств, ведомств, других органов исполнительной власти в Российской Федерации. Вице-президенту было предоставлено право формировать в установленном порядке центр и фонд земельной реформы, создавать рабочие группы для разработки соответствующих программ. В Указе от 27 июня 1992 г. "Об организационных мерах по проведению земельной и агропромышленной реформы в Российской
Федерации" права и обязанности вице-президента были конкретизированы.
Таким образом, вице-президент - напомним, кадровый военный летчик - был "брошен" на сельскохозяйственный "фронт". Поскольку в этот период в отношениях его с Президентом наметился разлад, журналисты вспомнили о том, что еще при руководстве КПСС на курирование сельского хозяйства как самого трудного участка направляли обычно тех партийных функционеров, которым коллеги желали поскорее "сломать шею": неизбежные неудачи станут предтечей утраты авторитета соответствующего лица.
Трудно оценить результаты деятельности вице-президента на аграрном поприще.
Во-первых, сельское хозяйство объективно было в упадке, и эта тенденция продолжалась.
Во-вторых, радикальные меры, предлагаемые вице-президентом для подъема сельского хозяйства, не находили, по его словам, отклика у руководства страны. К тому же соответствующие государственные службы в сфере управления сельским хозяйством, официально оставшиеся в ведении Правительства РФ, мало обращали внимания на вице-президента - "куратора", учитывая уровень его квалификации, а главное, хорошо зная отношение к нему Президента.
У вице-президента был еще один участок работы: он возглавлял Комиссию по борьбе с коррупцией при Президенте РФ. Вице-президент сделал ряд разоблачительных заявлений о фактах коррупции в государственном аппарате, армии. При этом тональность выступлений зачастую была такова, что его усилия по борьбе с коррупцией не поддерживаются Президентом, а ряд лиц находятся как бы под его (Президента) прикрытием.
Президент отреагировал на выступления вице-президента не только словами, но и актами.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
194/543
Указом от 23 апреля 1993 г. был отменен Указ от 26 февраля 1992 г. и признан утратившим силу
Указ от 27 июня 1992 г. в части установления прав и обязанностей вице-президента. Итак, вице-президент был "освобожден" от кураторства в отношении агропромышленного сектора.
Вскоре он перестал возглавлять и Комиссию по борьбе с коррупцией. Новые лица, пришедшие к руководству Комиссией по борьбе с коррупцией, в свою очередь попытались скомпрометировать самого вице-президента связью с зарубежной фирмой, на счет которой якобы с его участием незаконно были переведены крупные денежные суммы. Позже проверка прокуратуры г. Москвы выявила необоснованность этих обвинений.
Тем не менее 1 сентября 1993 г. Президент издал Указ "О временном отстранении от исполнения обязанностей А.В. Руцкого и В.Ф. Шумейко" (в то время Первый заместитель
Председателя Правительства РФ). В Указе отмечалось, что "обстановка, сложившаяся в результате взаимных обвинений в коррупции и судебных претензий должностных лиц системы исполнительной власти друг к другу, серьезно подрывает авторитет государственной власти
Российской Федерации". И далее говорилось: в связи с проводимым расследованием, а также отсутствием поручений вице-президенту по выполнению отдельных полномочий Президента РФ и замещению Президента в случае его отсутствия временно отстранить от исполнения обязанностей
А.В. Руцкого и В.Ф. Шумейко (по нему отдельных мотивов в Указе нет).
Конституция РФ не предусматривала временного отстранения Президентом от исполнения обязанностей вице-президента. Как известно, вице-президент был избран народом вместе с
Президентом. Это не чиновник при Президенте, а должностное лицо, выполняющее высшие государственные функции. Их отношения находятся не в русле трудового права, это предмет конституционно-правового регулирования.
Конституция предусматривала отрешение вице-президента от должности в том же порядке и тем же органом (Съезд народных депутатов), что и Президента. По поводу конституционности данного Указа Президента было направлено ходатайство в Конституционный Суд РФ.
Однако известные события 21 сентября - 4 октября 1993 г. ("разгон" Президентом Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ) поставили точку в разрешении спора.
Вице-президент принял сторону Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.
Постановлениями от 22 сентября 1993 г. Верховный Совет РФ объявил о прекращении полномочий
Б.Н. Ельцина с 20 часов 21 сентября и об исполнении с данного момента полномочий Президента
А.В. Руцким. Указом от 22 сентября 1993 г. А.В. Руцкой объявил, что приступил к исполнению обязанностей Президента РФ. Собравшийся незамедлительно Х Съезд народных депутатов РФ в своих решениях от 24 сентября одобрил действия, предпринятые Верховным Советом и А.В.
Руцким.
Б.Н. Ельцин, естественно, не согласился с решениями Верховного Совета и Съезда.
Возложение полномочий Президента на А.В. Руцкого он назвал незаконным и недействительным.
После расстрела "Белого дома" А.В. Руцкой был арестован и препровожден в Лефортовскую тюрьму, из которой вышел по амнистии, объявленной Государственной Думой.
Если и раньше, в более спокойной обстановке, вопрос о том, нужен ли России вице-президент, относился к числу дискуссионных, то после таких событий, разумеется, ни о каком сохранении поста вице-президента не шло даже речи. Конституция РФ 1993 г. не предусматривает должности вице-президента. В последующие годы предложения о введении такого поста иногда обсуждаются на страницах научных изданий либо газетной периодики, но без какой-либо интенсивности.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
195/543
Президенту. Съезд был вправе рассмотреть любой вопрос, отнесенный к ведению Российской
Федерации, заслушивал ежегодные доклады Президента, а если считал необходимым, то и в любое время мог отменять его акты.
Конституция 1993 г. исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны. Даже на очередности глав в Конституции это отразилось - гл. 4
"Президент Российской Федерации" предшествует гл. 5 "Федеральное Собрание".
Ранее Президент определялся как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо в стране. Теперь он является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции). В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. При конституционной реформе 2020 г. в ст. 80 внесены важные дополнения: Президент поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти (по начальной редакции - органов государственной власти). Эти новеллы подчеркивают роль Президента как гаранта и государства, и общества; кроме того, поскольку в
Конституции в редакции 2020 г. воплощена мысль о единстве органов государственной власти и местного самоуправления в единой системе публичной власти, на Президента возложена задача обеспечения единства деятельности всех органов, объединяемых данным понятием.
Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Модель сильного российского Президента проявляется в совокупности в следующих факторах.
Во-первых, Президент избирается народом и его полномочия производны от власти народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции.
Во-вторых, мы частично говорили в разд. III настоящего учебного курса, что Президент в
России по конституционной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. По ст. 11 государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды
РФ. Следовательно, Президент также осуществляет государственную власть. Но какую из трех?
Поскольку законодательную осуществляет парламент (ст. 94), исполнительную - Правительство РФ
(ст. 110), а судебная власть принадлежит судам (гл. 7 Конституции), остается сделать вывод: у
Президента - своя форма власти. Авторы некоторых комментариев к Конституции назвали ее президентской властью как одной из самостоятельных ветвей власти.
В-третьих, только
Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех иных органов государственной власти - и федеральных, и субъектов РФ
(ст. 80, 85 Конституции). А при реформе 2020 г. его задачи распространены на все органы публичной власти. Никакие другие органы подобными возможностями не располагают.
В-четвертых, Президент в целом независим от других органов государственной власти, всей публичной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль, существуют в самых минимальных размерах.
В-пятых, возможности самого Президента, особенно по отношению к парламенту, весьма внушительны: начиная от посланий Федеральному Собранию, внесения проектов законов, которые могут быть определены Президентом как первоочередные, права вето, предложения кандидатур должностных лиц, назначаемых палатами, и кончая правом роспуска нижней палаты -
Государственной Думы.
В-шестых, у Президента есть возможности правотворчества по вопросам собственного ведения, а также в определенных пределах и своеобразного законотворчества, т.е. принятия указов, которые в отсутствие законов регулируют общественные отношения, составляющие предмет закона, и действуют до тех пор, пока не появится соответствующий закон (а при внесении некоторых коррективов могут действовать и дальше).

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
196/543
В-седьмых, Президент держит в руках все нити внутренней и внешней политики государства, определяет их направления. Основой этому является ч. 3 ст. 80 Конституции, и она оставлена без изменений при реформе 2020 г., когда на уровень Конституции (п. "е.5" ст. 83) были подняты нормы о том, что Президент формирует Государственный Совет РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства.
В-восьмых, Правительство РФ вполне можно назвать Правительством Президента РФ. Это было очевидно и прежде, но в дополнениях 2020 г. указано, что Президент "осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации" (п. "б" ст. 83), сохранено прежнее положение о том, что Президент председательствует на заседаниях Правительства (новый вариант - "вправе председательствовать"). И в целом ясно, что Президент формирует Правительство (хотя по новеллам 2020 г. - с участием Государственной Думы и Совета Федерации), направляет его деятельность и в любой момент вправе отправить в отставку (ст. 117 Конституции РФ). Ряд членов
Правительства, а также руководителей федеральных служб, занимающих ключевые посты в вопросах внешней политики, обороны, внутренних дел, безопасности государства, работают под непосредственным руководством Президента. Он устанавливает всю систему федеральных органов исполнительной власти.
В-девятых, в стране существует вертикаль исполнительной власти. И по Конституции, и в реальности Президент руководит всей исполнительной властью - ч. 1 ст. 110 Конституции РФ в
2020 г. получила следующую редакцию: "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента
Российской Федерации". Не будем забывать о том, что согласно ч. 2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в
Российской Федерации.
В-десятых, Президент заботится о безопасности и определяет военную доктрину государства. Он является председателем Совета Безопасности РФ, ему как Верховному
Главнокомандующему подчинены все Вооруженные Силы страны, а также высшее командование.
Президент объявляет военное или чрезвычайное положение, по его распоряжению начинаются и прекращаются военные действия, применяются другие чрезвычайные меры.
Таким образом, Президент - ключевая фигура в руководстве государством, первое лицо политической жизни страны. Он имеет большой вес на международной арене. Все это в совокупности создает конституционный и политический портрет лидера государства и общества, и это, вне сомнения, усилено при конституционной реформе 2020 г.
В начальной редакции Конституции РФ 1993 г. было предусмотрено, что Президент избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего избирательного права. Согласно поправкам к Конституции от 30 декабря 2008 г. срок полномочий Президента увеличен до шести лет. Президентом может быть избран только российский гражданин не моложе 35 лет (верхнего предела теперь нет), постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
При реформе 2020 г. приведенные нормы претерпели серьезные изменения. Согласно ч. 2 ст. 81 "Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Требование к кандидату на должность Президента
Российской Федерации об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным конституционным законом, и постоянно проживавших на территории принятого в
Российскую Федерацию государства или территории принятой в Российскую Федерацию части

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
197/543
государства. Президенту Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации".
Итак, как видим, главные новшества состоят в том, что: а) претендент должен не менее 25 лет проживать в Российской Федерации; б) он не только является гражданином РФ сейчас, но и никогда ранее не имел и не имеет иностранного гражданства, а также документа о праве на постоянное проживание в другом государстве (кроме лиц, имевших гражданство "территорий", далее вошедших в Российскую Федерацию); в) Президент не вправе открывать и иметь счета
(вклады), хранить наличные средства и ценности в иностранных банках за рубежом.
Надо сказать, что можно найти неясность в толковании требований к претендентам, происходящим из "включенных" в Российскую Федерацию территорий. Получается, что прежнее обладание иностранным гражданством не препятствует им баллотироваться на пост Президента. Но как быть с тем, что надо прожить 25 лет в Российской Федерации?
Не менее существенно следующее дополнение ст. 81. По прежней ч. 3 ст. 81: "Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд". Это значило, что после перерыва (причем даже краткого, вызванного досрочным прекращением полномочий вновь избранного Президента) человек снова может претендовать на избрание Президентом. И как известно, такой пример был. Когда в 2008 г. закончились два срока полномочий Президента В.В.
Путина, следующим Президентом РФ был избран Д.А. Медведев, бывший на тот момент
Председателем Правительства РФ. По истечении в 2012 г. его полномочий Президентом РФ вновь был избран В.В. Путин.
При конституционной реформе в Конституцию РФ включены два новых положения.
В новой редакции ч. 3 ст. 81 гласит: "Одно и то же лицо не может занимать должность
Президента Российской Федерации более двух сроков" (т.е. слово "подряд" исключено). Это означает, что одно и то же лицо в своей жизни может занимать пост Президента РФ не более двух сроков - как подряд, так и в разное время.
Пожалуй, весьма важное значение имеет ч. 3.1, включенная в ст. 81 при этой конституционной реформе: "Положение части 3 статьи 81 Конституции Российской Федерации, ограничивающее число сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность
Президента Российской Федерации, применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента Российской Федерации, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции
Российской Федерации, вносящей соответствующее ограничение, и не исключает для него возможность занимать должность Президента Российской Федерации в течение сроков, допустимых указанным положением".
Эта норма позволяет в 2024 г., по окончании действующего срока полномочий Президента
В.В. Путина баллотироваться ему и на очередной период президентских полномочий (т.е. шесть лет), и еще на один дальнейший период (т.е. еще шесть лет). В общей сложности В.В. Путин может быть Президентом РФ после 2024 г. еще 12 лет (такую же возможность имеет Д.А. Медведев, поскольку ч. 3.1 применима к лицу, как занимающему, так и занимавшему должность Президента
РФ. Но реально речь идет, конечно, о действующем Президенте РФ В.В. Путине).
Правило ч. 3.1 ст. 81, получившее в публицистике характеристику "обнуления" срока президентских полномочий, ни в коей мере не означает автоматического продления полномочий действующего Президента РФ. В 2024 г. должны быть проведены очередные ("плановые") выборы
Президента РФ, и пост займет тот претендент, которому будет оказано доверие народа
(избирателей).
По прежней Конституции Президент не мог быть депутатом, занимать другие должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция не устанавливает этих запретов.
Федеральный закон "О политических партиях" предусматривает, что Президент РФ вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления полномочий (п. 4 ст. 10). Таким образом, само по себе членство в партии допустимо; решение вопроса об