Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
188/543
договоры от имени РСФСР, мог объявить чрезвычайное положение.
У Президента был и ряд полномочий, традиционных для этого лица: вопросы гражданства, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами РСФСР, присвоение званий и чинов, право помилования граждан.
Как уже отмечалось в разд. II книги, в Закон от 24 апреля 1991 г. и Конституцию РСФСР при реформе 24 мая 1991 г. был включен ряд норм, обусловивших влияние на действия Президента и контроль со стороны Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. В частности, Съезд народных депутатов был вправе потребовать от Президента внеочередного доклада. Закон отнес к ведению Съезда и Верховного Совета отмену на основании заключения Конституционного Суда
РСФСР указов Президента в случае их противоречия Конституции и законам РСФСР, решениям
Съезда и Верховного Совета. В Конституции говорится о праве Съезда на отмену как указов, так и распоряжений Президента, причем о заключении Конституционного Суда не упоминается, так же как и об основаниях отмены. За Съездом сохранялось право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Как уже говорилось, отправить
Правительство в отставку Президент мог только с согласия Верховного Совета. Свои акты - указы и распоряжения - Президент издавал на основании и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда и Верховного Совета РСФСР.
В Законе от 24 апреля 1991 г. (п. 11 ст. 5) и в Конституции (п. 11 ст. 121.5) специально указывалось, что Президент не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР. Помимо этого, в Конституцию была включена еще и ст. 121.6: полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РСФСР, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти.
Конституция предусматривала отрешение Президента от должности в случае нарушения им
Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги. Такое решение принимается
Съездом народных депутатов на основании заключения Конституционного Суда РСФСР большинством в две трети голосов от общего числа депутатов по инициативе Съезда народных депутатов, Верховного Совета или одной из его палат.
При введении поста Президента РФ Законом от 24 апреля 1991 г. и конституционными новеллами от 24 мая 1991 г. была предусмотрена должность вице-президента РФ (о нем мы поговорим позже).
Выборы первого Президента состоялись 12 июня 1991 г. Основой их проведения стал принятый 24 апреля 1991 г. Верховным Советом РСФСР Закон "О выборах Президента РСФСР".
По Закону кандидат в президенты мог выдвигаться республиканскими (РСФСР) политическими партиями, профессиональными союзами и массовыми общественно-политическими движениями, зарегистрированными в установленном порядке, а также республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных (напомним, что все происходило еще при существовании СССР) политических партий, профсоюзов и массовых движений. Кроме того, кандидатов могли выдвигать трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям - при условии сбора не менее 100 тыс. подписей избирателей в поддержку кандидата.
В бюллетень для тайного голосования включались кандидаты, поддержанные 100 тыс. граждан, а также кандидаты, получившие не позднее чем за 15 дней до выборов поддержку не менее одной пятой от общего числа народных депутатов РСФСР (эта поддержка выражалась путем либо тайного голосования на заседании Съезда народных депутатов РСФСР, либо сбора подписей народных депутатов РСФСР).
Одновременно с кандидатом в президенты выдвигался в паре с ним кандидат в вице-президенты РСФСР.
Закон предусмотрел выборы в два тура. Избранным Президентом РСФСР считался кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В свою очередь, выборы признавались состоявшимися, если в голосовании приняло участие более половины избирателей, внесенных в списки. Если в бюллетень включалось более двух кандидатов и ни один из них не был избран, Центральная избирательная комиссия назначала повторное

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
189/543
голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Избранным считался кандидат, получивший при повторном голосовании наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к другому кандидату, при условии, что число голосов, поданных за кандидата, больше числа голосов, поданных против него, если в выборах приняли участие не менее 50% граждан, внесенных в списки избирателей.
Всего было выдвинуто шесть кандидатов в президенты. Победу уже в первом туре одержал
Б.Н. Ельцин. Вице-президентом РСФСР был избран А.В. Руцкой.
По Закону РСФСР от 27 июня 1991 г. "О вступлении в должность Президента РСФСР"
(отменен Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г.) Президент при вступлении в должность приносил присягу народу на торжественном заседании высшего органа государственной власти
РСФСР. После принесения присяги исполнялся Государственный гимн РСФСР. С момента принесения присяги Президент и вице-президент считались вступившими в должность, сложившими полномочия депутатов и освобожденными от других должностей.
Президент Б.Н. Ельцин вступил в должность 10 июля 1991 г. на заседании V Съезда народных депутатов РСФСР.
§ 3. Пост Президента Российской Федерации в 1991-1993 гг.
Период становления института президентства в нашей стране был сложным в силу нескольких обстоятельств.
Во-первых, учреждение поста Президента России и начало его деятельности происходили в условиях существования союзного государства - СССР. РСФСР была хотя и большой, но по статусу лишь одной из 15 союзных республик. Надо было укреплять ее положение, самостоятельность.
Президент должен был этим непосредственно заниматься, откуда шли трудности его взаимоотношений с союзными структурами.
Во-вторых, первые годы президентства совпали с коренными социальными, экономическими и политическими изменениями в стране. По существу, происходила смена общественной формации, и Президенту пришлось непосредственно не только участвовать в данном процессе, но и возглавлять его.
В-третьих, состояние экономики России в эти годы было плохим, резко ухудшилось материальное положение миллионов людей. Президенту надо было как-то способствовать улучшению дел, он рисковал потерей авторитета, популярности среди населения.
В-четвертых, у
Президента трудно складывались отношения с парламентом,
Конституционным Судом РФ, зачастую возникали конфликты, вытекавшие из различной оценки конкретных ситуаций и путей выхода из кризиса. То, что отношения Президента с парламентом и должны быть сложными, что это нормально для политических отношений и практически существует везде, не осознавалось ни депутатским корпусом, ни Президентом.
В-пятых, в процессе становления находился конституционный статус как самого
Президента, так и других государственных органов, особенно парламента, Правительства. Многие решения возникали в процессе движения вперед, а их принятие сопровождалось ожесточенной борьбой.
В-шестых, при учреждении поста Президента не было ясности в том, каким аппаратом должен он располагать. В итоге на обозначенный период приходятся, пожалуй, чересчур динамичные процессы создания, реорганизации, слияния, упразднения структур Администрации
Президента, складываются непростые ее отношения с подразделениями аппарата Правительства
РФ, министерствами и ведомствами, региональными органами и т.д.
В-седьмых, нельзя не отметить и личностный фактор. Президент Б.Н. Ельцин далеко не всегда был гибок в принятии решений. Немало конфликтов и сложных ситуаций того периода связано с его характером, стремлением действовать чуть ли не напролом, нежеланием идти на компромиссы. Можно сказать, что Президент обладал большей мерой конфликтности, чем позволяет его пост.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
190/543
Говоря обобщенно, отличительной чертой указанного периода является стремление
Президента укрепить свои позиции, расширить как свое реальное влияние на дела в государстве и обществе, так и юридические гарантии своей власти.
Первыми шагами Президента Б.Н. Ельцина на своем посту были формирование
Правительства РФ и создание президентской Администрации. Но уже в августе 1991 г. пришло первое весьма суровое испытание. Часть союзного руководства объявила 19 августа о создании
Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), пытаясь этим путем спасти
Союз ССР от развала. Руководство РСФСР во главе с Б.Н. Ельциным единодушно выступило против этого шага. Попытка провалилась, Президент СССР М.С. Горбачев был освобожден от изоляции на даче в Крыму и доставлен в Москву. Но фактически лидером страны (а не только
РСФСР) стал Б.Н. Ельцин. Начиная с 22 августа 1991 г. принимается немало актов Верховного
Совета РСФСР, Президента РСФСР, направленных на создание и укрепление государственного аппарата РСФСР. В него передаются многие структуры из союзного аппарата.
Ряд актов и конкретных шагов направлен на усиление роли Президента РСФСР. Так, 20 августа 1991 г. он принял на себя командование Вооруженными Силами СССР на территории
РСФСР - до восстановления в полном объеме деятельности конституционных органов и институтов государственной власти и управления Союза ССР. Хотя мера объявлялась временной, с этого момента Президент России считает себя компетентным участвовать в решении любых военных вопросов.
21 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает постановление "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР". Президенту предоставляется право впредь до принятия закона об управлении краем, областью, законов об автономной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов этого уровня в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений антиконституционных органов. Была введена должность главы администрации этих единиц, назначаемого Президентом
РСФСР. И он незамедлительно воспользовался моментом, приняв более фундаментальное решение.
На следующий день, 22 августа 1991 г., издается Указ "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР", которым объявляется, что начиная от Президента и заканчивая доминантными лицами исполнительно-распорядительных органов все главы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в РСФСР. Хотя еще при введении поста Президента в Конституции было записано, что он - глава исполнительной власти в
РСФСР, теперь он прямо заявил о своем намерении действительно быть высшим звеном системы.
При этом учреждались представители Президента на местах - в целях координации деятельности органов исполнительной власти в регионах. Входили эти представители в состав Контрольного управления Администрации Президента.
В условиях продолжающегося фактического развала СССР и ухудшения экономического положения в стране Президент решил сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руководству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить Правительство как главный орган руководства экономическими процессами.
Утвержденный 13 июля 1991 г. Председатель Правительства пробыл в должности недолго и
26 сентября 1991 г. был освобожден с традиционной формулировкой "в связи с переходом на другую работу". Президент долгое время избегает представления Верховному Совету РСФСР новой кандидатуры Председателя на согласование. В то же время он просит у Съезда народных депутатов дополнительных полномочий на период экономической реформы, чтобы вывести страну из кризиса. Постановлением от 1 ноября 1991 г. "О правовом обеспечении экономической реформы" V
Съезд народных депутатов наделяет Президента правом решать указами экономические вопросы в отклонение от законов РСФСР. Правда, эти указы он должен представлять Верховному Совету или его Президиуму, и если они отклоняют указы, последние рассматриваются как первоочередные проекты законов. Указом от 6 ноября 1991 г. "Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы" формируется Правительство, как сказано в акте, "под непосредственным руководством Президента РСФСР".

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
191/543
Особенностью формирования аппарата исполнительной власти данного времени является то, что одни органы создаются под руководством Правительства, другие же выводятся в непосредственное подчинение Президента. Понять логику таких действий трудно, порой функционируют две системы сходных органов. Президент периодически передает часть государственных комитетов и иных ведомств из своего ведения в подчинение Правительства.
Однако практика, когда ряд исполнительных органов непосредственно замыкается на Президенте, а не на Правительстве, все равно сохраняется, она существует и поныне.
С января 1992 г. объявляется политика либерализации цен. С одной стороны, она способствовала постепенному наполнению потребительского рынка товарами. С другой стороны, повела к резкому ухудшению положения миллионов граждан, которые потеряли все свои сбережения, а на скудные заработные платы и пенсии не могли покупать товары по взвинченным ценам. Пожалуй, с этого времени начинается сильнейшая конфронтация Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР с Президентом. Надо сказать, что юридически ситуация оказалась весьма парадоксальной. Все оперативные экономические мероприятия проводились по решению Президента, который вроде бы получил на то полномочия от Съезда народных депутатов
РСФСР. Однако шаги Президента и их результаты оказались для депутатов неожиданными. Но они могли лишь констатировать это в своих решениях и требовать от Президента улучшения ситуации.
Более радикальных возможностей у них не было. По Конституции Верховный Совет и Съезд народных депутатов могли бы отправить в отставку Правительство путем выражения недоверия.
Однако как это сделать в ситуации, когда Правительство возглавил сам Президент, не было ясно.
Полагая, что чрезмерная загрузка не позволяет Президенту эффективно руководить хозяйственными делами и нужен Председатель Правительства, непосредственно занимающийся этими вопросами, VI Съезд народных депутатов 11 апреля 1992 г. предложил Президенту представить Верховному Совету для согласования кандидатуру на пост Председателя
Правительства. Однако Президент проигнорировал постановление. Указом от 15 июня 1992 г. он возложил обязанности Председателя Правительства на Е.Т. Гайдара, являвшегося заместителем, а со 2 марта - первым заместителем Председателя Правительства. Причем формулировка "возложить обязанности" не означала, что лицо становится легитимным Председателем Правительства, поэтому Президент и не был обязан представлять кандидатуру Верховному Совету на согласование.
Такое положение сохранялось до декабря 1992 г. Проводившийся в это время VII Съезд народных депутатов далее не продлил особые полномочия Президента РФ, предложив ему действовать в рамках Конституции и законов РФ. Съезд, образно говоря, вынудил Президента представить кандидатуру Председателя Правительства, который и был утвержден Съездом. Кроме того, в Конституцию РФ были внесены серьезные изменения, в основном направленные на ослабление позиций Президента и усиление возможностей по отношению к нему со стороны
Верховного Совета. Так, по конституционной новелле Верховный Совет теперь давал согласие на назначение Президентом не только главы Правительства, но и четырех ключевых фигур: министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел. Он же получил право назначать председателя Центрального банка РФ. Президент обязан представлять Верховному
Совету РФ предложения об образовании, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации. За Верховным Советом закреплялось и более широкое полномочие - устанавливать порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории России. Верховный Совет получил право отменять не только указы, как было ранее, но и распоряжения Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ. А до рассмотрения дела в Конституционном Суде он мог приостанавливать действие указов и распоряжений. Правительство РФ было объявлено подотчетным Съезду, Верховному Совету и
Президенту РФ (до этого - только Президенту).
В ряде отношений Конституция укрепила статус и Президента РФ, в частности, признав его
Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Внося проекты законов в Верховный Совет,
Президент мог определить их как первоочередные. Из Конституции было исключено положение об

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
192/543
издании Президентом своих актов "на основании и во исполнение" Конституции и законов РФ, решений Съезда и Верховного Совета. Осталось лишь указание на то, что акты не могут противоречить Конституции и законам РФ. Таким образом, при отсутствии регулирования в
Конституции или законе Президент мог как бы заполнять пробелы своими актами.
Однако в целом позиции Президента были ослаблены. К тому же в ст. 121.6 Конституции, согласно которой полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, было добавлено: "в противном случае они прекращаются немедленно". Таким образом, законодательная власть утвердила свой приоритет в отношениях с Президентом по многим ключевым позициям.
О противостоянии Президента и депутатов в 1993 г. уже подробно говорилось. Напомним лишь, что оно закончилось прекращением деятельности Съезда народных депутатов и Верховного
Совета РФ указом Президента, назначением выборов нового парламента - Федерального Собрания
РФ, принятием 12 декабря 1993 г. Конституции, существенно усилившей позиции Президента РФ.
§ 4. Проблема поста вице-президента Российской Федерации
Как указывалось ранее, при введении в России поста Президента была предусмотрена должность вице-президента. Трудно сказать, что в данном случае стало предопределяющим.
Немало президентских стран не имеют института вице-президента. Очевидно, перед глазами был опыт США. Повлияло, наверное, и учреждение в декабре 1990 г. поста вице-президента СССР.
Согласно Конституции РСФСР одновременно с Президентом РСФСР избирался вице-президент РСФСР (ст. 121.7). Кандидатуру вице-президента предлагал кандидат в президенты, т.е. на выборы они шли в паре, и число голосов за или против кандидата в президенты было и числом голосов по вице-президенту. Последний имел те же возрастные пределы, что и
Президент (35-65 лет), также не мог быть народным депутатом.
Как известно, вице-президентом РСФСР был избран А.В. Руцкой. Летчик, полковник, Герой
Советского Союза (получил это звание в период участия в боях в Афганистане), народный депутат
РСФСР А.В. Руцкой незадолго перед этим объявил о создании своей партии социалистической ориентации (Народной партии Свободной России), надеясь, что за ним пойдут многие избиратели - сторонники социализма, разочаровавшиеся в коммунистической партии.
По Конституции вице-президент осуществлял по поручению Президента отдельные его полномочия, замещал Президента РСФСР в случае его отсутствия.
Таким образом, Конституция не давала вице-президенту конкретных полномочий. Он предусматривался как "тень" Президента (по американскому образцу). Однако этого не получилось и некоторые акты о сферах деятельности вице-президента все же пришлось принимать.
Распоряжением Президента от 19 ноября 1991 г. "Об обязанностях вице-президента РСФСР" на него возлагались непосредственная координация и организация работы ряда государственных комитетов и комитетов (по стандартизации, метрологии и сертификации, по делам гражданской обороны, по делам конверсии и др.), национальной гвардии. В числе координируемых вице-президентом обозначен Комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору, надзору за безопасным ведением работ в промышленности, горному надзору и радиационной безопасности при Президенте РСФСР. Одним названием были объединены сразу три органа, причем на 19 ноября они еще были государственными комитетами РСФСР, а не комитетами при Президенте.
Лишь в соответствии с указами от 3 декабря 1991 г. они стали государственными комитетами при
Президенте, но все-таки объединения их в один орган не произошло. Госстандарт был создан только Указом от 26 ноября 1991 г. Что касается национальной гвардии, Указом от 20 августа 1991 г. вице-президенту поручалось подготовить предложения по ее созданию. Но официального решения о создании так и не было принято, следовательно, и образование Главного штаба национальной гвардии осталось лишь в проекте.
Впрочем, распоряжение от 19 ноября вице-президент мог осуществлять не более месяца.