Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
254/543
бывает больше палат). Для федеративного государства характерен двухпалатный высший представительный орган. В Союзе ССР с самого его образования Центральный Исполнительный
Комитет СССР (учрежден в 1922 г.) состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей, а
Верховный Совет СССР (по Конституции СССР 1936 г.) - из Совета Союза и Совета
Национальностей.
Высший представительный орган власти
Российской республики, объявленной федеративным государством в январе 1918 г., долгое время оставался однопалатным. Функции палаты, отражающей многонациональный состав государства, включая и специфику РСФСР, были сконцентрированы на уровне СССР. В Совете Национальностей Верховного Совета СССР были депутаты от РСФСР, автономных республик, автономных областей и автономных округов, состоявших в РСФСР. Лишь при конституционной реформе 27 октября 1989 г. для Верховного
Совета РСФСР была предусмотрена двухпалатная структура - Совет Республики и Совет
Национальностей.
По Конституции РФ в Федеральном Собрании - парламенте России две палаты - Совет
Федерации и Государственная Дума.
В Совет Федерации согласно ст. 95 Конституции РФ (в первоначальной редакции) входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Когда в Российской Федерации числилось 89 субъектов РФ, членов Совета Федерации было 178. Далее число субъектов РФ сократилось до 83, соответственно было 166 членов Совета Федерации. С принятием Республики Крым и города Севастополя в состав
Российской Федерации субъектов стало 85, а членов Совета Федерации - 170. Как уже упоминалось, по новелле от 21 июля 2014 г. Президенту РФ было дано право включить в Совет
Федерации также представителей Российской Федерации в пределах 10% от общей численности палаты.
Остановимся несколько подробнее на эволюции порядка включения в Совет Федерации представителей от субъектов РФ. Первый состав Совета Федерации в 1993 г. был избран населением субъектов РФ - по два (тогда - депутата) от каждого. С 1995 г. по должности членами
Совета Федерации стали руководитель законодательного органа и глава исполнительной власти субъектов РФ. С 2000 г. одного члена Совета Федерации избирает законодательный орган власти субъекта РФ, другого назначает высшее должностное лицо субъекта РФ; оба члена Совета
Федерации теперь работают в палате на профессиональной постоянной основе.
Появился Федеральный закон от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Он предусмотрел, что членом Совета
Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ, достигший возраста 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти; названный Закон, как и Закон "О статусе члена Совета Федерации и депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", исключил для парламентария возможность занимать какие-либо другие государственные и муниципальные посты.
Со временем появились и дополнительные требования. Одни коснулись многих категорий лиц, в том числе и членов Совета Федерации, - они не должны иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства (дополнения от 25 июля 2006 г.).
Другие требования затронули только членов Совета Федерации. Так, были (собственно, они и сейчас остаются) претензии к тому, что многие члены Совета Федерации - политики
(преимущественно московские), не связанные с теми субъектами РФ, от которых они делегированы в палату. Как исправить положение? 21 июля 2007 г. в Закон "О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" включено требование: членом Совета
Федерации должен быть человек, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, от которого он делегируется в Совет Федерации. Правда, при этом было определено, что это требование не распространяется на тех членов палаты, которые избраны (назначены) на

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
255/543
день вступления в силу Закона, на избранных (назначенных) от новых субъектов РФ, образованных в результате их объединения, а также на лиц, у которых не менее 10 лет общая продолжительность военной и иной специальной службы.
Однако Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. сказал следующее: "Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый ценз оседлости, предписывающий члену Совета Федерации прожить в ранее определенном регионе определенное количество лет, должен быть отменен. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население".
В итоге Федеральным законом от 14 февраля 2009 г. в названный Закон вновь были внесены поправки. С 1 января 2011 г. ст. 1 дополнена текстом следующего содержания: "Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин
Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом
Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный настоящим Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования". Соответственно с 1 января 2011 г. перестало действовать положение Закона о необходимости кандидату 10 лет проживать в данном субъекте РФ.
Однако процесс изменения порядка формирования Совета Федерации продолжился.
Депутаты Государственной Думы выразили недовольство: почему местные депутаты могут быть претендентами на выдвижение в Совет Федерации, а они - депутаты федерального уровня - такого права лишены. В итоге Федеральным законом от 5 октября 2011 г. в рассматриваемый Закон вносится дополнение: кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете
Федерации может быть, наряду с местными депутатами, также и депутат Государственной Думы, избранный в составе региональной группы федерального списка на данной территории.
В свою очередь, "обиделись" и действующие члены Совета Федерации от соответствующего субъекта РФ - они тоже достойны того, чтобы оставаться в составе палаты на очередной срок. И в указанный Закон вносится дополнение от 17 октября 2011 г.: кандидатом для избрания
(назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть также член Совета
Федерации.
На этом регулирование не остановилось. Был принят Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", в который были внесены существенные дополнения в 2013-2019 гг.
Конституционная реформа 2020 г. затронула статус и порядок формирования Совета
Федерации. 22 декабря 2020 г. принят новый Федеральный закон о порядке формирования Совета
Федерации. Вслед за Конституцией он исходит из нового наименования члена Совета Федерации - теперь это сенатор Российской Федерации, учитывает нормы Основного закона относительно состава палаты. Вместе с тем Закон отражает и развивает положения своего предшественника и тех новелл, которые в него были внесены, относительно порядка формирования палаты, в ряде мест корректирует регулирование.
Рассмотрим правила формирования Совета Федерации на основе Закона 2020 г. Как и ранее, предусматривается (ч. 1 ст. 3), что кандидатом для наделения полномочиями сенатора Российской
Федерации - представителя от субъекта РФ может быть гражданин РФ, постоянно проживающий на территории данного субъекта РФ в течение пяти лет, непосредственно предшествующих его выдвижению кандидатом для наделения полномочиями сенатора - представителя от субъекта РФ, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих такому выдвижению.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
256/543
При этом, как и в прежнем Законе, указывается, что сенатором - представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть только депутат этого органа.
А в отношении сенатора - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ закрепляются разные варианты. Если в субъекте предусмотрено избрание главы исполнительной власти субъекта РФ депутатами законодательного органа власти субъекта РФ, тогда кандидатом для наделения полномочиями сенатора - представителя от исполнительного органа государственной власти могут быть: депутат Государственной Думы, избранный по одномандатному избирательному округу на территории данного субъекта РФ, либо входивший в качестве кандидата в депутаты в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, соответствующую данному субъекту РФ, или группе субъектов РФ, в которую входит данный субъект РФ, или части территории данного субъекта РФ; депутат законодательного органа власти данного субъекта РФ; депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта РФ. В данном случае кандидатом для наделения полномочиями сенатора - представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ также может быть сенатор - представитель от законодательного или исполнительного органа власти данного субъекта РФ, который на день представления Президентом РФ в законодательный орган власти субъекта РФ кандидатов для избрания на должность главы субъекта РФ получит поддержку не менее 10% от числа представительных органов муниципальных образований данного субъекта
РФ. Поддержка кандидата осуществляется решением представительного органа муниципального образования, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов указанного органа в порядке, установленном его регламентом. Такое решение может быть принято не ранее чем за 40 дней и не позднее чем за 25 дней до дня голосования по избранию главы исполнительной власти субъекта РФ. В случае, если голосование по избранию главы исполнительной власти субъекта должно быть проведено в год проведения выборов нового состава депутатов законодательного органа власти субъекта РФ, такое решение может быть принято не ранее чем за 20 дней и не позднее чем за 5 дней до дня голосования на выборах указанных депутатов.
Требование о постоянном проживании на территории субъекта РФ не распространяется на кандидата для наделения полномочиями сенатора - представителя от субъекта РФ, который:
1) на день голосования на выборах соответствующего органа власти субъекта РФ является: а) сенатором - представителем от данного субъекта РФ; б) депутатом Государственной Думы, избранным по одномандатному избирательному округу, образованному на территории данного субъекта РФ; входившим в качестве кандидата в депутаты в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, соответствующую данному субъекту РФ, или группе субъектов
РФ, в которую входит данный субъект РФ, или части территории данного субъекта РФ; в) лицом, имеющим воинское звание высшего офицера или специальное звание высшего начальствующего состава либо соответствующий им классный чин юстиции; г) лицом, замещающим должность федеральной государственной гражданской службы и имеющим классный чин, соответствующий воинскому званию генерала армии, адмирала флота, генерал-полковника, адмирала;
2) в совокупности в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями сенатора - представителя от субъекта РФ: а) проходит или проходил военную службу, службу в органах внутренних дел Российской Федерации, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы РФ, органах принудительного исполнения РФ, органах по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, таможенных органах РФ, налоговых органах РФ, Следственном комитете РФ, войсках национальной гвардии РФ, органах прокуратуры РФ на территории данного субъекта РФ; б) проходит или проходил дипломатическую службу и имеет дипломатический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла; в) являлся сенатором Российской Федерации (членом Совета
Федерации)
- представителем от законодательного или исполнительного органа власти данного субъекта РФ; г) замещает или замещал должности федеральной государственной гражданской службы на территории данного субъекта РФ; д) замещает или замещал государственные должности или должности государственной гражданской службы данного субъекта РФ; е) замещает или замещал

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
257/543
муниципальные должности или должности муниципальной службы данного субъекта РФ.
Закон устанавливает порядок наделения полномочиями сенатора. Если это представитель от законодательного органа субъекта РФ, кандидатуру на рассмотрение этого органа вносят его председатель, фракция или группа депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов данного органа. Каждый инициатор вправе внести на рассмотрение законодательного органа не более одной кандидатуры. Решение о наделении полномочиями сенатора - представителя от законодательного органа принимается большинством голосов от общего числа его депутатов и оформляется постановлением законодательного органа. Такое решение должно быть принято в течение одного месяца со дня первого заседания в правомочном составе законодательного органа субъекта РФ нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва. Ранее действовало правило: полномочия депутата, избранного в Совет
Федерации, прекращаются. Затем появилось новое регулирование, оно оставлено и в Законе 2020 г.
(ч. 5 ст. 4): если все депутаты законодательного органа избраны по одномандатным избирательным округам, депутат, наделенный полномочиями сенатора - представителя от этого органа, вправе совмещать осуществление полномочий сенатора РФ и депутата указанного законодательного органа субъекта РФ.
О том, кто может быть сенатором при избрании главы исполнительной власти РФ его законодательным органом власти, мы сказали выше. Если же глава исполнительной власти субъекта РФ избирается населением субъекта, тогда применяются правила ст. 5 Закона 2020 г. Они таковы: каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, отвечающие требованиям, предусмотренным данным Федеральным законом (т.е. возраст, проживание в субъекте и др.), одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями сенатора РФ - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом одна и та же кандидатура для наделения полномочиями сенатора - представителя от исполнительной власти не может быть представлена разными кандидатами на должность главы субъекта РФ.
Если же главу избирает не население, а депутаты законодательного органа субъекта РФ, тогда каждый кандидат на должность главы исполнительной власти субъекта РФ представляет в законодательный орган субъекта РФ три кандидатуры на пост сенатора (из числа тех, кто вправе претендовать на такую должность - об этом мы сказали чуть ранее). В случае избрания кандидата главой субъекта РФ одну из представленных кандидатур он наделяет полномочиями сенатора РФ - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Решение об этом должно быть принято вновь избранным главой исполнительной власти субъекта РФ не позднее чем на следующий день после дня его вступления в должность. Данное решение оформляется соответствующим указом (постановлением). В случае досрочного прекращения полномочий главы и назначения временно исполняющего обязанности по этой должности сенатор РФ - представитель от исполнительного органа власти данного субъекта РФ продолжает осуществлять свои полномочия до вступления в силу решения вновь избранного главы субъекта о наделении полномочиями нового сенатора.
Поскольку в Конституции РФ теперь предусмотрено, что сенатором Российской Федерации может стать Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, в Закон включена ст. 6, посвященная данному лицу. Предусмотрено, что бывший Президент РФ, приняв решение об осуществлении полномочий сенатора, подает в Совет Федерации письменное заявление, подтверждающее такое решение. Заявление может быть подано однократно. Кроме того, в Закон включена ст. 7 "Сенаторы Российской Федерации - представители Российской Федерации".
Определено, что кандидатура для назначения сенатором - представителем Российской Федерации должна соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 2 данного Федерального закона (т.е. гражданство, возраст и т.д.). Напомним, что эти сенаторы назначаются Президентом РФ.
В Законе перечисляются документы, представляемые кандидатом для наделения полномочиями сенатора. Согласно ч. 1 ст. 8 кандидат для наделения полномочиями сенатора - представителя от субъекта РФ обязан представить в законодательный орган субъекта РФ или главе исполнительной власти субъекта РФ: 1) сведения о размере и об источниках своих доходов, а также

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
258/543
доходов своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей за год, предшествующий году, в котором он может быть наделен полномочиями сенатора; 2) сведения об имуществе, принадлежащем ему, а также его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям на праве собственности; 3) заявление с обязательством в случае наделения полномочиями сенатора прекратить деятельность, несовместимую со статусом сенатора; 4) сведения о принадлежащем ему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории РФ, об источниках получения средств, за счет которых приобретено указанное имущество, а также сведения о своих обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ и о таких обязательствах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; 5) сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в отношении каждой сделки по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход кандидата и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка; 6) письменное уведомление о том, что он не имеет счетов (вкладов), не хранит наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, не владеет и (или) не пользуется иностранными финансовыми инструментами.
Если Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, принял решение об осуществлении полномочий сенатора, наряду с письменным заявлением, подтверждающим такое решение, он представляет в Совет Федерации документы, перечисленные выше. Кандидат для назначения сенатором - представителем РФ обязан представить Президенту РФ такие же документы.
Заслуживают внимания сроки начала и прекращения полномочий сенатора. В соответствии со ст. 11 Закона полномочия сенатора - представителя от субъекта РФ начинаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта РФ о наделении его полномочиями сенатора. Надо сказать, что по этому вопросу были разные позиции и решения. В частности, субъекты РФ были сторонниками того, чтобы за основу был взят именно день их решения. В Совете Федерации одно время возобладал подход, что после представления соответствующих документов от субъекта РФ решение о наделении полномочиями должна принять палата. Но затем все же вернулись к прежнему варианту, который и сегодня действует.
Согласно Закону сенатор - представитель от субъекта РФ в трехдневный срок со дня вступления в силу решения о наделении его полномочиями сенатора направляет в Совет Федерации и орган государственной власти субъекта РФ, принявший указанное решение, копии заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом сенатора.
Осуществление полномочий сенатора Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий, начинается со дня поступления в Совет Федерации его заявления, о котором говорилось выше. Президент, прекративший исполнение своих полномочий, принявший решение об осуществлении полномочий сенатора, в трехдневный срок со дня поступления в Совет
Федерации его заявления о желании осуществлять полномочия сенатора направляет в Совет
Федерации заявление об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом сенатора.
Полномочия сенатора - представителя РФ, назначенного указом Президента РФ, начинаются со дня вступления в силу этого указа. Также в трехдневный срок со дня вступления в силу этого указа сенатор направляет в Совет Федерации и Президенту РФ копии заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом сенатора.
Закон 2020 г. довольно подробно регулирует вопросы, связанные с порядком наделения полномочиями нового сенатора в случае досрочного прекращения полномочий действующего сенатора. Обратим внимание на ряд моментов.
Основные требования в части досрочного прекращения полномочий содержит Федеральный закон "О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации". Преимущественно они связаны с занятием неподобающей деятельностью или привлечением к уголовной ответственности парламентариев.