Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
259/543
Если досрочно прекращены полномочия сенатора - представителя от законодательной власти субъекта РФ, Закон о порядке формирования Совета Федерации предписывает наделить полномочиями нового сенатора не позднее чем через один месяц со дня досрочного прекращения полномочий предыдущего сенатора. Если досрочно прекращены полномочия сенатора - представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ, глава субъекта в 10-дневный срок наделяет полномочиями сенатора - представителя от этого органа одну из кандидатур, которые были представлены им при проведении выборов главы исполнительной власти субъекта РФ.
Если постановление Совета Федерации о досрочном прекращении полномочий сенатора оспорено в Верховном Суде РФ, после вступления в законную силу решения Суда о признании законным постановления Совета Федерации принимается решение о наделении полномочиями нового сенатора - представителя от субъекта РФ.
И очень важное правило: если на день досрочного прекращения полномочий сенатора - представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ будет установлено, что ни одна кандидатура из списка кандидатур, указанных в ст. 5 Закона о порядке формирования Совета
Федерации (мы приводили перечень выше), не может быть наделена полномочиями сенатора, кандидатурой для наделения полномочиями сенатора может быть:
- депутат законодательного органа данного субъекта РФ (при этом если все депутаты избраны по одномандатным избирательным округам, депутат может совмещать полномочия и сенатора, и депутата законодательного органа);
- депутат Государственной Думы, избранный на данной территории по одномандатному округу или в составе партийного списка;
- сенатор (или член Совета Федерации), представлявший ранее данный субъект РФ;
- лицо, которое замещало должность главы исполнительной власти данного субъекта РФ;
- перечисленные выше лица, имеющие высшие чины и звания воинской или гражданской службы, а также дипломатической и даже муниципальной службы.
Прекращение полномочий сенатора регулируется в Законе следующим образом: если он является представителем от субъекта РФ, полномочия прекращаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа власти субъекта РФ о наделении полномочиями нового сенатора
- представителя от этого органа; полномочия сенатора - бывшего Президента РФ и сенатора - представителя
РФ, назначенного
Президентом
РФ пожизненно, прекращаются по соответствующему заявлению; полномочия сенатора - представителя РФ, назначенного указом
Президента РФ, прекращаются по истечении шести лет со дня вступления в силу этого указа.
Прежние и новые правила формирования Совета Федерации, конечно, повлияют и на состав палаты, и на организацию ее деятельности. Об этом еще будет немало информации в нашем курсе.
Обратим теперь внимание на очень важное положение, отраженное в ч. 3 ст. 95
Конституции РФ: "
Общее число сенаторов
(выделено мной. - С.А.) Российской Федерации определяется исходя из числа представителей от субъектов Российской Федерации, перечисленных в статье 65 Конституции Российской Федерации, и числа лиц, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации, указанных в пунктах "б" и "в" части 2 настоящей статьи". Для конституционалиста это означает: поскольку в ч. 3 ст. 102 Конституции РФ сказано, что "постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа сенаторов
Российской Федерации, если иной порядок решений не предусмотрен Конституцией Российской
Федерации", придется далее исходить из того, сколько реально будет сенаторов по "президентской квоте" (на статус пожизненного сенатора вправе претендовать бывший Президент Д.А. Медведев, но он пока не ставит этого вопроса). Как уже говорилось, члены Совета Федерации (сенаторы) от
Российской Федерации еще не назначались Президентом.
В ч. 4 ст. 95 Конституции перенесено положение из Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации - о том, что сенатором Российской Федерации может быть гражданин РФ, достигший 30 лет. И теперь на конституционном уровне также отражено, что сенатором может быть гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
260/543
государства. Той же конституционной нормой сенаторам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ.
В ч. 5 ст. 95 теперь записано, что представителями Российской Федерации в Совете
Федерации, осуществляющими полномочия сенаторов пожизненно, могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности.
Там же в ч. 6 определено, что эти представители Российской Федерации в Совете
Федерации, за исключением представителей Российской Федерации, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, назначаются сроком на шесть лет.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Как уже отмечалось, сначала 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам, 225 - по партийным спискам, затем были введены выборы только по спискам (2007 и 2011 гг.), теперь снова используются названные два канала избрания. Подробности выборов депутатов Государственной Думы уже рассматривались в данной книге.
По Конституции одно и то же лицо не может входить в обе палаты Федерального Собрания.
Депутат Государственной Думы не может быть депутатом других представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое же правило установлено и для сенаторов РФ. Все парламентарии работают на профессиональной постоянной основе, получая вознаграждение за свою деятельность.
Напомним, что созыв - это тот период времени (срок), на который избран парламент
(западный аналог - легислатура, хотя зачастую этим же словом обозначают сам представительный орган) или его палата. 4 декабря 2011 г. проводились выборы Государственной Думы, значит, ее очередной VI созыв занял 2011-2016 гг. Последние выборы состоялись 18 сентября 2016 г., и VII созыв продлится до осени 2021 г. - конечно, если вдруг не понадобятся досрочные выборы.
Совет Федерации не имеет теперь срока полномочий, а значит, у него нет и созывов. Эта палата парламента является постоянно функционирующим органом, состав которого меняется по ходу работы.
2. Взаимоотношения палат парламента
В основе организации двухпалатного парламента могут быть два разных принципа: равенство палат; принцип верхней и нижней палат (об условности терминологии см. ниже).
На основе равенства палат работали все прежние высшие представительные органы СССР и
России. Например, относительно последнего Верховного Совета Конституция четко говорила, что
Совет Республики и Совет Национальностей равны по численному составу и равноправны (ст. 107).
Принцип равенства (равноправия) означает следующее:
- у палат равное (или примерно равное) число депутатов;
- палаты работают в один и тот же период времени, причем дополнительно может быть указано, что сессия представительного органа (парламента) открывается совместным заседанием палат или одновременно начинающимися раздельными их заседаниями, соответственно так же сессия и оканчивается;
- вопросы, предлагаемые одной палатой и имеющие общий характер, включаются в повестку дня другой палаты, т.е. парламент имеет в целом единую повестку дня (речь идет о главных вопросах и особенно о принятии законов, наряду с этим у палат могут быть свои специфические предметы ведения и внутренние проблемы);
- довольно часто палаты заседают совместно, при этом обсуждают сообща вопросы, принимают законы (хотя проводится либо раздельное голосование, либо отдельный подсчет голосов по каждой палате);
- при совместной работе, да и в целом, обеспечиваются равенство возможностей и одинаковый учет интересов обеих палат (например, поочередное ведение совместных заседаний

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
261/543
председателями палат, обеспечение очередности выступлений депутатов из разных палат и др.);
- палаты создают совместные органы - постоянные или временные - на так называемых паритетных началах (т.е. делегируют туда, как правило, равное число представителей). Например, в двухпалатном Верховном Совете РФ в палатах были постоянные комиссии, а органами всего
Верховного Совета являлись комитеты;
- существуют механизмы разрешения разногласий между палатами, согласно которым палаты либо находят общее решение, либо в одно и то же время прекращают существование и проводятся новые выборы депутатов или переформирование палат, если над ними стоит Съезд народных депутатов, либо спорный вопрос передается на разрешение Съезда.
Таким образом, при равенстве (равноправии) палат парламент действует как единое целое
(кроме решений по узкому кругу вопросов, зачастую организационного характера).
При осуществлении принципа верхней и нижней палат по перечисленным позициям происходит следующее:
- палаты не работают совместно: ст. 100 Конституции РФ гласит, что Совет Федерации и
Государственная Дума заседают раздельно; палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (обсуждение посланий или выступлений на совместных заседаниях не предусмотрено); ранее уже говорилось о том, что по реформе 2020 г. осталось лишь заслушивание посланий Президента РФ;
- у каждой палаты по Конституции свои полномочия; никто не вправе их осуществлять, кроме палаты, и только с ее решением связаны соответствующие юридические последствия;
- у каждой палаты своя повестка дня, внесение в нее одного и того же вопроса не исключено, но рассматривать и решать проблему каждая палата будет с учетом своих возможностей;
- только в одном случае Совет Федерации может обязать Государственную Думу рассмотреть его инициативу - внесением в нее проекта закона (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ); в свою очередь, Государственная Дума, принимая закон, ставит Совет Федерации перед необходимостью включить его в повестку дня и решить - одобрять или нет. Разумеется, одна палата может ставить какую-то проблему перед другой палатой, однако юридически обязательного рассмотрения ее на заседании палаты не следует, но на практике взаимное внимание наличествует;
- работать палаты могут и в одно и то же, и в разное время, что не имеет юридического значения;
- общих постоянных органов палаты не создают (в соответствии с Конституцией палаты сообща образуют Счетную палату, однако по Федеральному закону о ней Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым
Федеральным Собранием и подотчетным ему; Закон не определяет палату как орган Федерального
Собрания и, более того, говорит, что она обладает организационной и функциональной независимостью); возможно лишь образование временных общих согласительных комиссий из парламентариев обеих палат, если принятые Думой законы не находят одобрения у Совета
Федерации.
Правда, в последнее время появились перспективы совместной деятельности палат в области парламентского контроля. Принят Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации". Его целями в Законе указаны защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обеспечение палатами Федерального Собрания контроля за деятельностью Правительства РФ, исполнительных органов субъектов РФ, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления, выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Согласно Закону парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, их негативными последствиями; факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей федерального бюджета либо бюджетов государственных внебюджетных фондов

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
262/543
РФ по объему, структуре и целевому назначению, в неэффективности расходов средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, управления и распоряжения федеральной собственностью.
Решение о проведении парламентского расследования принимается обеими палатами
Федерального Собрания. Парламентская комиссия для проведения расследования является общей для палат и создается соответственно из депутатов Государственной Думы и членов Совета
Федерации на паритетных началах. Итоговый доклад комиссии рассматривается и утверждается каждой палатой парламента, в противном случае юридических последствий не наступает.
Принятый 7 мая 2013 г. Федеральный закон "О парламентском контроле" не предусматривает иных совместных форм парламентского контроля палат Федерального Собрания, кроме названного парламентского расследования.
Правда, 20 ноября 2015 г. было проведено так называемое совместное собрание Совета
Федерации и Государственной Думы в Колонном зале Дома союзов; на нем парламентарии обсудили проблему усиления борьбы с терроризмом. Каких-то совместных решений палаты не принимали.
И пока нельзя говорить о том, что появилась некая новая конституционно-организационная форма работы палат, скорее это было политическое мероприятие.
Откуда же появилось выражение "принцип верхней и нижней палат"? Почему Совет
Федерации - "верхняя" палата, а Государственная Дума - "нижняя"? Есть ли у верхней палаты какая-то власть по отношению к нижней? Речь идет об условной терминологии. Возникла она в связи с законодательным процессом. Проект закона как бы совершает путь "снизу вверх": сначала его рассматривает Государственная Дума и лишь затем - Совет Федерации, но ни в коем случае не наоборот. Палату, начинающую законодательный процесс, называют "нижней", продолжающую его - "верхней". Верхняя палата может не одобрить закон, пришедший из нижней палаты. Но это никакая не власть над нижней палатой, которая может повторно проголосовать за принятие закона в устраивающей ее редакции, не согласившись с Советом Федерации (для этого требуется так называемое квалифицированное большинство голосов - не менее двух третей общего числа депутатов Думы), и тем самым "игнорировать" решение верхней палаты.
3. Вопросы состояния и будущего в формировании палат парламента
Каждая палата парламента формируется в отдельности.
Применительно к Государственной Думе следует сказать, что есть свои минусы и плюсы у выборов депутатов как по одномандатным округам, так и по спискам политических партий.
Введение только партийных выборов мотивируется обычно тем, что это будет способствовать укреплению нескольких сильных политических партий в России.
Однако, отказываясь от выборов по округам, надо четко понимать, что одновременно теряются определенные качества выборов и парламентаризма. Прежде всего теория народного представительства строится на том, что гражданин имеет право на политическое представительство и реализует его путем голосования за конкретного кандидата. Да, возможно, кандидат, которому избиратель отдал свой голос, не выиграл выборы. Но победитель прошел голосами других избирателей, и он все равно становится представителем всех избирателей своего округа. Есть определенная система контактов депутата и избирателей, обязанностей депутата перед ними. При выборах по партийным спискам этого фактора нет. Если до сих пор мы исходили из того, что право иметь своего депутата может быть дополнено правом на партийное политическое представительство, теперь, как видим, речь идет о замене одного права другим.
Не менее существенно еще одно обстоятельство. При выборах по округам у гражданина есть
право стать кандидатом в депутаты
. Напомним, что в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ сказано:
"Граждане Российской Федерации имеют право избирать и
быть избранными
в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме
(выделено мной. - С.А.)". Очевидно, что при выборах по спискам гражданин становится

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
263/543
кандидатом в депутаты исключительно при партийном выдвижении. Как отмечалось в разд. VI настоящего учебного курса, беспартийный гражданин тоже может быть включен в партийный список (если на то будет воля высшего органа партии). Но при его избрании в Государственную
Думу такой депутат все равно становится членом соответствующей партийной фракции и работает по ее правилам, если выйдет из фракции - его полномочия прекращаются.
Кроме того, в пропорциональной системе есть и такой значительный минус: люди знают только лидеров и не имеют представления о конкретных кандидатах. Голосование за списки - это выборы по доверию партии, руководителям, платформе. Но, увы, это голосование зачастую за "кота в мешке". Вследствие этого у партийных депутатов очень слабы контакты с избирателями.
В связи с этим вспомним еще о ряде важных сопутствующих моментов. Как излагалось в разд. III настоящего учебного курса, до последнего времени право на существование, а значит, и на участие в выборах в парламент имела партия численностью не менее 50 тыс. членов. Это была реальная перспектива прекращения существования многих партий, что и произошло: при начальной минимальной численности партии в 10 тыс. членов в России было 35 партий, при увеличении численности до 50 тыс. осталось семь партий. Если вспомнить о том, что одни партии не попали в Государственную Думу, другие не имели четкой территориальной организации, третьи лихорадило от перспективы внутреннего раскола, трудно назвать тех, кто мог бы справиться с задачей возросшей численности. Как уже говорилось, по инициативе Президента РФ было произведено снижение минимальной численности партии до 40 тыс. членов на начало 2012 г. Это мало изменило ситуацию, особенно при сохранении 7%-ного барьера, позволявшего отсечь от участия в распределении депутатских мест малые партии. Не помогли и инициативы тогдашнего
Президента РФ - дать каждой партии, не дотянувшей до 7%-ного рубежа, но набравшей 5%, один-два мандата в Государственной Думе. На выборах в Государственную Думу 4 декабря 2011 г. ни одна из малых партий не получила мандатов.
Не повторяясь, лишь напомним, что прежнее регулирование ставило в выгодное положение партии, уже обеспечившие себе места в Государственной Думе. На следующих выборах им не надо было ни собирать подписи избирателей, ни вносить избирательный залог (пока он не был отменен) для своей регистрации. А остальным партиям приходилось через эти трудности пройти.
Избирателей, помимо перспективы голосования за списки партий, еще отяготили и обязанностью оплачивать расходы партий по участию в выборах.
В 2012 г. и затем в 2014 г. законодательство о партиях и выборах было существенно либерализировано. Читатель уже имел возможность познакомиться с основными шагами: снижение минимальной численности политической партии до 500 членов, значительное облегчение государственной регистрации партии, снижение избирательного барьера до 5%, освобождение партий от сбора подписей избирателей в поддержку своего списка кандидатов или облегчение соответствующих процедур, сочетание пропорциональной и мажоритарной избирательных систем на выборах в Государственную Думу, законодательные органы власти субъектов РФ и т.д. Однако все это не очень-то помогло, и хотя в выборах в Думу осенью 2016 г. поучаствовали 14 партий, но лишь те же четыре партии смогли провести своих депутатов в новый состав Государственной
Думы.
Таковы ключевые проблемы формирования нижней палаты российского парламента.
Что касается верхней палаты, вопрос о ее составе был и остается объектом дискуссий.
Входившие ранее в палату главы законодательной власти и исполнительной власти были в полной мере представителями субъектов РФ; нынешние члены палаты - сенаторы и юридически, и тем более фактически являются представителями органов, которые их делегировали. Эти органы зачастую пытаются предопределять поведение сенатора РФ в палате, его позицию при голосовании по какому-то вопросу, законопроекту, требуют чуть ли не отчетов от своих направленцев.
Мы уже касались того, что многие политики и ученые высказываются за введение прямых выборов сенаторов РФ населением субъекта РФ. Но для этого надо сначала изменить Конституцию
РФ. Озадаченность вызывает и конституционная поправка о представителях Российской
Федерации, направляемых в Совет Федерации решением Президента РФ, причем их число увеличено с 17 до 30 сенаторов (правда, реальных назначений пока не было): будет ли гармония их