Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
245/543
Во-вторых, при этой модели у представительных учреждений есть средства воздействия на другие органы, и прежде всего на исполнительные. Они вправе контролировать исполнение ими законов. Однако и другие органы имеют свои средства воздействия на представительные органы, возникает система сдержек и противовесов.
Идея разделения властей получила популярность в нашей стране в период радикальных конституционных реформ. Как говорилось ранее, она стала одной из основ конституционного строя
России. Статья 10 Конституции РФ 1993 г. гласит: "Государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
Однако не получилось и "классического" (если о нем вообще можно говорить в какой-то системе) уравнивания статуса органов государственной власти. Маятник качнулся в другую сторону: возможности воздействия Президента на палаты Федерального Собрания, а также на законодательные органы власти субъектов РФ стали такими большими, что можно говорить о его главенствующем положении по отношению к представительным органам вообще и конкретно к федеральному парламенту внутри системы разделения властей.
Тем не менее в основе новой модели государственной власти в России и ее федерального парламента лежит выполнение Федеральным Собранием, каждой палатой лишь им отведенных функций, невозможность их приоритета перед другими государственными органами.
§ 2. Принцип постоянной деятельности
Другой вопрос, который пришлось решать: какими должны быть представительные учреждения, особенно на общегосударственном уровне - периодически собирающимися либо постоянно работающими?
В Советском государстве возобладала концепция Советов как работающей корпорации. По этой модели, во-первых, Советы соединяли в себе функции и представительных, и в немалой степени исполнительных органов. Фактически это существовало на словах, поскольку специальные исполнительные органы на уровне местных Советов входили в их систему (организационную структуру), а на центральном уровне организационно отделялись от высших представительных органов. Неизбежные для самих представительных органов отдельные их распорядительные полномочия (например, по передаче средств из одной статьи бюджета в другую, назначению лица на должность и т.п.) не есть исполнительная власть. Тем не менее в период борьбы с так называемым всевластием
Советов эту идею соединения функций представительных
(законодательных) и исполнительно-распорядительных органов им, как говорится, припомнили, чтобы показать ущербность теории, фактически остававшейся лишь лозунгом. Во-вторых, депутаты
Советов сами должны и принимать решения, и проводить их в жизнь, и контролировать исполнение. А для этого они должны не отрываться от народа, сочетать депутатские функции с производственной деятельностью, т.е. не порывать с основным местом работы. Следовательно, неизбежно исключается для основной массы депутатов выполнение депутатских функций лишь в представительном органе на постоянной (профессиональной) основе.
Идея участия депутатов в организации выполнения принятых решений сама по себе достаточно конструктивна. И все упирается в то, как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мира депутаты представительных органов местного уровня не являются освобожденными лицами. Они выполняют свои функции в городском или ином местном собрании
(представительном органе) в сочетании с основной работой. Далеко не всегда и не все депутаты представительных органов более высокого территориального уровня (область, провинция и т.п.) переходят на постоянную работу в эти представительные учреждения.
Таким образом, это вопрос не столько социалистической или несоциалистической окраски представительных органов и их концепции, сколько целесообразности. Как правило, с уровня законодательных собраний субъектов федеративных государств - часть депутатов, а на общегосударственном уровне - все депутаты выполняют свои задачи на освобожденной основе, т.е.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
246/543
переходят в парламент, получают там заработную плату (по терминологии некоторых стран - возмещение, вознаграждение) и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки, творчества.
В нашей стране до 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР, а до 1990 г. - депутаты
Верховного Совета РСФСР таковыми не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год, длились два-три дня. Правда, в последнее десятилетие (после принятия Конституции СССР
1977 г.) перед очередной сессией примерно за месяц стали собираться и работать постоянные комиссии (их тоже стало много). Депутатам высших органов власти возмещались расходы, связанные с депутатской деятельностью, в виде скромной (хотя и ощутимой в сопоставлении с заработной платой обычного труженика) твердой суммы да еще командировочные расходы - оплата проезда, гостиницы и суточных (они, правда, были выше, нежели у обычных командированных граждан).
Сам по себе отказ в советское время от постоянно работающего общегосударственного парламента теоретически был несостоятелен в СССР (соответственно в РСФСР). Даже при модели работающей корпорации высший представительный орган мог бы заседать гораздо чаще и дольше.
Скорее всего, регулярно работающий парламент просто не был нужен номенклатурной бюрократии, которая видела в нем потенциальную угрозу своему монопольному положению в стране.
У представительных органов, включая и парламент государства, безусловно, можно найти много недостатков. Но в то же время есть немало важных задач, которые представительный орган власти должен либо решать, либо держать под своим контролем, особенно на уровне всего государства. Отсутствие постоянно функционирующего парламента не означало, что не было необходимости в решении этих задач. Однако одни из них попросту не решались должным образом, а другие были взяты на себя органами коммунистической партии либо по их поручению иными органами государства, что в равной степени было отрицательным фактором.
Парламентские учреждения уступили место формирующимся по строгой модели формально представительным органам, где хватало и рабочих, и крестьян, и женщин, и молодежи, и выходцев из других слоев общества. Однако не было постоянства работы, ощутимого влияния этих органов в стране, наличия авторитета представительной системы и его поддержания на высоком уровне.
К сожалению, с идеей парламентаризма в России произошло то же самое, что и со многими другими идеями либерального толка. Зародившись как благие начинания, представительные учреждения в России, и прежде всего Государственная дума начала ХХ в., показали себя во многом с отрицательной стороны.
Напомним, что парламентаризм - в какой бы стране мира он ни зарождался - проявляет достаточно быстро свои минусы: очень маленькая прослойка в парламенте депутатов из рабочих, крестьян, трудовой интеллигенции (учителя, врачи, рядовые инженеры и т.п.); преобладание представителей капитала, отсюда - коррупция; беспомощность депутатов перед аппаратом чиновников и превращение парламентов в безвластные дискуссионные клубы и др. Минусы парламентаризма заслоняют его достоинства: во многом они не были реализованы и в России, особенно в части своевременного принятия эффективных законов, утверждения бюджета, парламентского контроля за органами государственного управления и чиновничеством, широкого обращения к общественному мнению.
На фоне очевидных недостатков, отсутствия парламентских традиций было не так трудно объявить об отказе от буржуазного парламентаризма в пользу социалистических представительных учреждений, обладавших для простого населения явным плюсом хотя бы в том, что они состояли из самих рабочих, крестьян и иных близких им трудовых слоев. А поскольку такие органы сами должны были и принимать решения, и проводить их в жизнь, то высокого профессионализма вроде бы и не требовалось, особенно на фоне идеи о том, что каждый простой человек, участвуя в управлении государством, быстро научится этому.
Трудно сомневаться в искренности В.И. Ленина, когда он писал в работе "Государство и революция": "Раз в несколько лет решать, какой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте, - вот в чем настоящая суть буржуазного парламентаризма, не

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
247/543
только в парламентарно-конституционных монархиях, но и в самых демократических республиках"*(31). По его идее, в новом обществе представительные учреждения остаются, но парламентаризма как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. "Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма можем и должны"*(32).
Хотя идея парламентаризма была раскритикована не вообще, а как буржуазная модель, она оказалась все-таки вообще дискредитированной. Новые органы народного представительства по организационной структуре, формам работы, низкому образовательному уровню депутатов
(делегатов) и их неумению выполнять соответствующие функции оказались малоэффективными.
Чиновники от партии и государства довольно быстро похоронили те ожидания от новых представительных органов, которые были, по крайней мере на словах, у вождя социалистической революции.
В итоге в нашей стране само слово "парламент" стало ассоциироваться с буржуазным строем и его не очень-то разрешалось употреблять. С 1960-1970-х гг. его стали изредка использовать, да и то ставя в кавычки и подчеркивая, что с буржуазным парламентом наши представительные учреждения в целом и верховные советы соответственно СССР, РСФСР, других союзных республик не имеют ничего общего.
Однако постепенно пришло осознание того, что есть функции представительных органов власти, и особенно общегосударственных, которые - хочется это кому-то или нет - надо осуществлять более или менее постоянно.
Создание длительно работающих представительных учреждений стало одним из важнейших шагов политических реформ в период перестройки и демократизации общества, начатых в СССР по инициативе М.С. Горбачева.
Освещая в разд. II настоящего учебного курса историю конституционных реформ, мы уже говорили, что на уровне Союза ССР 1 декабря 1988 г. вместо прежнего Верховного Совета СССР учреждаются два органа - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР.
Конституция СССР предусмотрела, что Съезд - высший орган государственной власти СССР; он правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза
ССР (ст. 108). Таким образом, по существу, именно Съезд стал наследником прежнего Верховного
Совета; правда, последний состоял из 1500 депутатов, а Съезд - из 2250 (750 избирались от территориальных избирательных округов, 750 - от национально-территориальных избирательных округов, 750 - от общественных организаций). Устанавливалось, что очередные заседания Съезда проводятся один раз в год (по конституционной реформе 14 марта 1990 г. - не реже одного раза в год).
Верховный Совет СССР, сохранив прежнее название и деление на палаты - Совет Союза и
Совет Национальностей, по своему статусу и организации работы стал в значительной мере новым органом. Конституция определила, что Верховный Совет СССР - постоянно действующий законодательный, распорядительный (это определение 14 марта 1990 г. из Конституции исключено) и контрольный орган государственной власти СССР (ст. 111). Палаты равны по численности. В общей сложности в обеих палатах Верховного Совета состояло чуть более 540 депутатов. Этот численный состав приближал Верховный Совет СССР к парламентам (или их нижним палатам) многих стран мира и, главное, был рассчитан на постоянную работу. Согласно ст.
112 Конституции СССР Верховный Совет СССР ежегодно созывался "на очередные - весеннюю и осеннюю - сессии продолжительностью, как правило, три-четыре месяца каждая". Сессии состояли из раздельных и совместных заседаний палат, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР. Как говорилось ранее, компетенция Верховного Совета СССР была существенно расширена, к ней отнесены многие вопросы, ранее решавшиеся Президиумом Верховного Совета СССР или Советом Министров
СССР.
Читатель уже видел, что при конституционной реформе в РСФСР 27 октября 1989 г. также учреждается "тандем" Съезд народных депутатов - Верховный Совет. Новый Верховный Совет -

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
248/543
орган Съезда (в этом особенность российских конституционных положений по сравнению с союзными), постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР (ст. 107). Верховный Совет РСФСР впервые получает двухпалатную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей). До этого, как отмечалось в разд. V настоящего учебного курса, хотя РСФСР и считалась федеративным государством,
Верховный Совет был однопалатным.
Численный состав нового Верховного Совета РСФСР - чуть более 250 депутатов. В работе комитетов участвуют еще около 200 депутатов, но они не входят в Верховный Совет. С самого начала Верховный Совет РСФСР стал работать длительный период, прерываясь лишь на каникулы и на время выездов депутатов в округа для работы с избирателями. Но это не означало полного освобождения всех депутатов от других обязанностей. Ряд депутатов - членов Верховного Совета, особенно из Совета Национальностей, оставались на прежних (преимущественно руководящих) должностях в регионах, хотя эти депутаты подолгу работали в Верховном Совете, его комитетах и комиссиях палат. Многие народные депутаты, не входившие в число членов Верховного Совета, перешли на постоянную работу в Верховный Совет, покинув прежние должности.
По Конституции РФ депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе; эти депутаты не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ч. 3 ст. 97). На I созыв (1993-1995 гг.) было сделано одно исключение: члены
Правительства РФ могли быть одновременно депутатами Государственной Думы (п. 9 раздела второго Конституции РФ 1993 г.).
Вторая палата (Совет Федерации) в I созыве (1993-1995 гг.) состояла из депутатов, избранных по субъектам РФ (по два от каждого). Депутатам было разрешено осуществлять свои полномочия на непостоянной основе (п. 9 раздела второго Конституции РФ). С 1995 г. членами палаты стали по должности руководители представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, они сохраняли свои посты в субъектах, поэтому объективно могли выполнять функции в палате только на непостоянной основе. По Федеральному закону 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации один представитель избирается органом законодательной власти субъекта РФ, второй назначается главой субъекта. Оба представителя работают в палате на постоянной профессиональной основе, получая за это вознаграждение, и тоже не имеют права на занятие иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки и творчества. Позже были учреждены члены Совета Федерации - представители Российской Федерации, о чем мы уже упоминали и еще поговорим далее.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
249/543
надежда у сохранявшей руководящие позиции коммунистической партии: она рассчитывала предложить Съезду такие проекты политических и законодательных решений, которые он одобрит, поэтому мудрость народа выразится как бы в поддержке тех вариантов развития, которые предлагает КПСС. Наконец, партийная и государственная бюрократия также в принципе терпимо отнеслась к съездовской системе, отводя ей роль органа, где будет выпускаться "демократический пар", что мало помешает прежнему стилю руководства государством, а то и обществом.
Благодаря Съезду народных депутатов СССР, состоявшему из 2250 депутатов и избиравшемуся, как уже говорилось, по трем каналам
(по территориальным и национально-территориальным избирательным округам и руководящими органами общесоюзных общественных организаций), на политическую арену пришли новые прогрессивные политики, сделавшие немало для становления и укрепления демократических процессов в стране.
Вместе с тем Съезд стал при формировании Верховного Совета СССР "ситом", с помощью которого в число депутатов, заседающих постоянно в Москве и принимающих основную массу законов и иных важных решений, отбирались прежде всего те, в ком руководство КПСС и государства надеялось увидеть своих союзников. Не во всем это получилось. В Верховный Совет вошли и такие достойные депутаты, которые с самого начала по ходу работы становились критически настроенными к конкретным шагам и методам, используемым этим руководством.
Создание парламента "о двух головах" породило проблему взаимоотношений Съезда народных депутатов и Верховного Совета.
Юридически Съезд был выше Верховного Совета. По Конституции к его ведению относилось решение ключевых вопросов. Более того, Съезд мог рассмотреть и решить любой вопрос, отнесенный к ведению СССР. Но при одном заседании в год реально влиять на процессы в стране было трудно. Уже на первом Съезде ряд демократически настроенных депутатов поставили вопрос о том, что именно Съезд должен взять на себя полноту власти, видя опасность его превращения в декоративный орган и фактической концентрации основных парламентских функций в Верховном Совете, "умело" сформированном руководством. Но вместе с тем трудно было представить постоянно действующий парламент с таким огромным количеством депутатов.
РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, входивших в СССР, которая пошла на создание модели: Съезд народных депутатов - Верховный Совет. В сравнении с союзным уровнем отношения между Съездом народных депутатов и Верховным Советом в России были более мирными и конструктивными. Однако неудобства наличия двух парламентских органов были очевидны с самого начала. Ведь по Конституции Съезд мог не только принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить решение Верховного Совета.
Законы могли исходить как от Верховного Совета, так и от Съезда. Не исключалось дублирование.
Поэтому и здесь проблема "кто главнее" оставалась.
При подготовке официального проекта новой Конституции РФ с самого начала прорабатывалось однозначное решение - Россия будет иметь один общегосударственный парламентский орган. Проект Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией, созданной Съездом народных депутатов РСФСР в июне 1990 г., многократно обсуждавшийся самим Съездом, по данному поводу каких-либо принципиальных разногласий не вызывал. Участь федерального парламента из двух органов была в общем-то давно предрешена.
Итак, по Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание в единственном числе является парламентом Российской Федерации.
Более существенным стал другой вопрос: какие черты, функции отразить в органе, именуемом парламентом, в связи с какими факторами возникает гамма институтов, в совокупности обозначаемых как "парламентаризм"?
Речь идет о представительном учреждении, т.е. о коллегиальном органе, в который входят лица, избираемые непосредственно народом (населением). Распространенное наименование избираемых лиц - депутаты (могут быть и другие наименования - представитель, советник и др.).
Представительство бывает разного рода. Например, избираемый народом президент также является его представителем. Но его не называют представительным учреждением не столько по той причине, что он единоличен и нет коллегиальности, сколько исходя из его функций.