Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
354/543
самой Думой.
Четвертой стадии при определенных обстоятельствах может вообще не быть: если принятый
Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106
Конституции) или если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, тогда на 15-й день со дня поступления из Государственной Думы федеральный закон направляется
Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования, о чем поступает уведомление в Государственную Думу. Правда, по мнению Конституционного Суда РФ, в этом случае имеет место молчаливое одобрение закона Советом Федерации и возникает вопрос, не считать ли его стадией законодательного процесса (см. об этом далее);
5) подписание закона Президентом РФ и его обнародование*(35).
При отклонении Президентом закона (право вето) появляется дополнительная стадия законодательного процесса - рассмотрение закона в обеих палатах, принятие предложений
Президента или преодоление вето двумя третями голосов, после чего следует подписание закона
Президентом и его обнародование.
Поправки, включенные в Конституцию в 2020 г., отражают такое новшество: получив для подписания закон, Президент в рамках срока его подписания вправе обратиться в
Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности такого акта. По федеральному закону Президент может это сделать после того, как его вето было преодолено квалифицированным большинством в каждой из палат и он вновь получил текст для подписания; по федеральному конституционному закону - после получения принятого обеими палатами текста; по закону РФ о поправке к Конституции - после поступления из Совета Федерации текста, прошедшего все предшествующие стадии процесса рассмотрения этого закона. Причем в новой ч.
5.1 ст. 125 Конституции (п. "а") о всех названных актах говорится как о "проектах законов").
Поскольку все сказанное делается до подписания Президентом РФ соответствующего закона, это можно считать частью данной стадии законодательного процесса.
Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии), а то и всего из четырех стадий. Строго говоря, его нельзя ограничивать лишь рамками Федерального Собрания; хотя главная часть стадий законодательного процесса приходится именно на данный орган, активным участником является также Президент; в определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.
3. Субъекты права законодательной инициативы
Свое начало законодательный процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ), а правом законодательной инициативы обладают (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ):
1) по неограниченному кругу вопросов ведения федерального парламента:
- Президент РФ;
- Совет Федерации;
- сенаторы Российской Федерации;
- депутаты Государственной Думы;
- Правительство РФ;
- законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ
(перечисленным выше органам и лицам право законодательной инициативы принадлежит);
2) Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения.
В литературе высказано сомнение в обоснованности наделения Президента РФ правом законодательной инициативы*(36). Доводы таковы. Во-первых, Президент по Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым невольно оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
355/543
понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы. Во-вторых, Президент должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он как бы освобождает себя от последующего выполнения данной функции.
Наложение им вето на такой закон, поступивший из палат, будет вообще несуразицей. В-третьих,
Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по Конституции оно полностью зависимо от Президента. Кстати, это позволит избежать гипотетически возможной конфронтации между
Президентом и
Правительством, например, в ситуациях, когда оно не согласно с президентским законопроектом или же отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта.
Применительно к Совету Федерации тоже можно говорить об определенных проблемах в осуществлении права законодательной инициативы. Так, если Совет Федерации внес законопроект, то после поддержки его Государственной Думой на следующем этапе - при прохождении закона в
Совете Федерации - данная палата как бы лишена объективности в пользу своей инициативы. И наоборот, если законопроект Совета Федерации отклонен Думой, а другой законопроект по тому же вопросу ею поддержан, Совет Федерации может субъективно и предвзято оценить новый закон*(37). Другое соображение состоит в том, что, осуществляя право законодательной инициативы, Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами РФ, поэтому не лучше ли и по данному основанию оставить Совет Федерации органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов из Государственной Думы, принятие которых было результатом законодательной инициативы других субъектов права? Наконец, зарубежный опыт да и собственная история свидетельствуют об иных вариантах участия второй палаты в законодательном процессе: либо предварительное рассмотрение ею законопроектов по определенному кругу вопросов - только после этого они обсуждаются в другой палате (например,
Бундесрат и Бундестаг ФРГ), либо равное право каждой палаты принять законопроект, рассмотреть его и после положительного решения передать в другой орган (палату) для обсуждения
(Государственная дума и Государственный совет в царской России, Палата представителей и Сенат
Конгресса США). Все указанные проблемы требуют внимания.
По отношению к членам Совета Федерации - теперь сенаторам Российской Федерации как субъектам права законодательной инициативы возникает вопрос: выступают они при реализации данного права лишь в своем собственном качестве или делают это от имени субъектов РФ? А может, от имени Президента РФ, если это сенаторы, назначенные главой государства как представители Российской Федерации?
Конечно, сенаторы, делегированные от субъекта РФ, не могут забывать о том, что они представители и субъекта, и органов субъекта, которые их соответственно избрали или назначили.
Но все-таки при внесении законопроекта в Думу они выступают в своем личном качестве. Вместе с тем не исключен вопрос: органы субъекта, делегировавшие представителя в Совет Федерации, не имея права давать ему поручения и вообще предопределять его действия, узнав об осуществлении сенатором РФ права законодательной инициативы в качестве "федерального лица", не захотят ли незамедлительно напомнить ему, что он есть и "региональное лицо"? К тому же есть и еще одно соображение: два сенатора РФ от одного субъекта представляют все-таки разные органы, и если они расходятся во мнениях, это может привести к появлению в Думе двух законопроектов, отражающих противоположные концепции. Соответственно применительно к сенаторам от
Российской Федерации можно спросить: не будут ли они думать о реакции Президента РФ в случае самостоятельного осуществления права законодательной инициативы?
По поводу следующего вида субъектов - депутатов Государственной Думы очевидно, что право законодательной инициативы принадлежит каждому из них. Если депутат хотя бы раз за срок полномочий палаты реализует это свое право, получаются 450 законопроектов, если же один раз ежегодно, то за пять лет полномочий будет более 2 тыс. законопроектов. Это очень много. К тому же есть депутаты, склонные генерировать законопроекты гораздо чаще (порой с ехидством говорят о законодательной "графомании" депутатов). Поэтому в практике Думы наблюдались периоды, когда она была постоянно завалена законопроектами, поступившими от депутатов. Многие из них

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
356/543
готовили конкурирующие законопроекты, не совпадающие друг с другом ни по содержанию, ни по концепции. Качество законопроектов нередко было весьма невысоким. Нельзя исключать появления в Конституции РФ нормы, отдающей приоритет законопроектам, представленным либо определенным числом депутатов, либо фракцией или комитетом Думы. Конечно, конкуренция законопроектов и при этом останется, но все-таки количество их уменьшится до разумных пределов, соответствующих пропускной способности палаты*(38). Отметим, что, пожалуй, сдерживающим фактором может стать и дополнение, внесенное 19 мая 2017 г. в ст. 107 Регламента: депутат Государственной Думы, "входящий во фракцию, в установленном соответствующей фракцией порядке уведомляет фракцию о законопроекте, подготовленном им (в том числе совместно с депутатами Государственной Думы, входящими в другие фракции) к внесению в
Государственную Думу".
Для Правительства РФ как субъекта права законодательной инициативы возникает проблема согласования ее реализации с Президентом. Ведь оно фактически, а по новеллам 2020 г. и официально работает под руководством Президента. Как отмечалось выше, Президента в литературе предлагают лишить права законодательной инициативы под тем предлогом, что он может поручить Правительству внести законопроект. В свою очередь, можно ведь и наоборот поставить вопрос: если уж надо вносить проект закона, пусть Правительство обращается со своим предложением к Президенту. Тем более что Правительство свою инициативу должно оформить принятием постановления об утверждении этого законопроекта. А согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 115) Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента. Поскольку законопроект всегда что-то предлагает урегулировать по-новому, Президент может найти основания для дезавуирования постановления Правительства, а если оно будет настаивать на своем, отправить его в отставку (ч. 2 ст. 117 Конституции).
Право законодательной инициативы в
Государственной
Думе предоставлено законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ. Важно, чтобы они не использовали данное право в узкорегиональных интересах, не подкрепляли его межрегиональным "групповым" интересом (по принципу "поддержи меня, а потом я поддержу тебя")*(39).
Конституция предоставила Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ (ранее - также Высшему Арбитражному Суду РФ) право законодательной инициативы лишь "по вопросам их ведения", что само по себе является непонятным. В конце концов, любой вопрос жизни страны в той или иной форме может стать вопросом ведения соответствующего суда. Например, казалось бы, компетенция Президента не есть вопрос ведения Верховного Суда. Однако согласно ГПК РФ, а затем Кодексу административного судопроизводства РФ ненормативные акты Президента могут быть оспорены в этом Суде. Получается, что компетенция Президента в какой-то степени находится в ведении Верховного Суда РФ. Поэтому в указании на вопросы ведения судов нет необходимости.
Как отмечалось ранее, к ведению Конституционного Суда РФ относится оценка любых федеральных конституционных законов и федеральных законов. Но как быть, если
Конституционный Суд внес свой законопроект, далее принят закон, и вот кто-то из обладающих правом обращения в Конституционный Суд ставит перед ним вопрос об оценке конституционности этого акта? Получается, что Конституционный Суд невольно станет "судьей в собственном деле".
Вероятно, "своим ведением" для Конституционного Суда может быть то, что касается компетенции и порядка работы данного органа, но не ограничивает возможности других субъектов права законодательной инициативы внести законопроект по этим вопросам.
Помимо проблем, касающихся названных в Конституции субъектов права законодательной инициативы, есть еще и аспект, связанный с тем, что некоторые субъекты, которые могли бы иметь такое право, в Конституции не указаны: Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, граждане (внесение законопроектов путем народной инициативы).

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
357/543